Introdução

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) encerrou sua transitoriedade tornando-se um fundo permanente, com a aprovação da Emenda Constitucional nº 108 de 26 de agosto de 2020, o que representa novas possibilidades para o financiamento da educação pública no Brasil. ^{Soares et al. (2021)} afirmam que essa nova composição e novas regras distributivas compreendem uma possibilidade real de redução das desigualdades educacionais, e um caminho para equalização do padrão de qualidade da educação para o país.

A Emenda outorga aos estados o ato discricionário de conduzir a redistribuição da cota parte aos municípios do ICMS (Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação), exigindo que cada estado regulamente os critérios de aferição da melhoria da qualidade da educação.

O presente estudo aborda a regulamentação dos critérios de redistribuição do ICMS Educacional nos estados da região norte amazônica, e busca discutir a institucionalização dessa política de financiamento. Iniciamos contextualizando a implementação do ICMS Educacional como imposto destinado para a melhoria da qualidade da educação nos municípios.

Na sequência analisamos os critérios e percentuais adotados por cada estado da região norte amazônica, e por fim discutimos a regularidade nos critérios, e a adoção da institucionalização do Sistema de Ensino/Educação como um critério e possibilidade de ampliação dos caminhos em busca da melhoria da qualidade da educação, assentados em uma perspectiva materialista histórico dialética.

A Emenda Constitucional nº108/2020 e o ICMS educacional: disputas, avanços e contradições

Ao trazermos para o centro da nossa análise as leis e formulações sobre a gestão dos sistemas municipais de educação e do financiamento da educação básica, não podemos analisá-las como se fossem “insipidas, inodoras e incolores”. Não há pureza ou neutralidade no processo de planejamento, formulação, implementação, monitoramento e avaliação de uma política educacional, mas sim, uma perene disputa pelos rumos políticos, financeiros, ideológicos e sociais que a educação escolar pode produzir ou reproduzir em nossa sociedade. “A ‘letra da lei’ corresponde tão somente a uma forma institucional; já o valor estrutural (isto é, o princípio que rege efetivamente a reprodução de um certo tipo de sociedade) permanece oculto na prática social” (^{SAES, 2006}, p. 10).

Para abordarmos os novos critérios de distribuição da cota municipal do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) e seus desdobramentos com relação a disponibilização de dados contábeis pelos entes federados, para tratar do planejamento na ordem social e para dispor sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), precisamos retomar mesmo que de forma concisa o processo de tramitação no Congresso Nacional que estabeleceu a Emenda Constitucional nº 108/2020 que normatiza o ICMS Educacional.

Como demonstra ^{Luduvice (2023)}, os conflitos de interesses entre as classes e frações de classes burguesas nos últimos seis anos foram determinantes tanto no que diz respeito à formulação quanto à promulgação e implementação da política educacional no Brasil. Os referidos conflitos ficam mais aparentes quando o tema abordado é o financiamento da educação básica, pois acabam ganhando maior envergadura e complexidade porque o que está em disputa além do percentual é a privatização ou não das verbas públicas.

O processo que culminou na aprovação da Emenda Constitucional nº108/2020 teve início, segundo a Campanha Nacional pelo Direito à Educação (CNDE), em 2015 e se estendeu inicialmente até 2020, quando foi promulgada, mas seus desdobramentos foram até a regulamentação do novo Fundeb.

O debate no processo de formulação e tramitação do novo Fundeb, em síntese, estava centralizado em dois pontos: a) tornar o Fundeb em um instrumento permanente de financiamento da educação básica; b) definir o percentual que seria investido. Com relação a normatização do novo Fundeb como instrumento permanente acabou não sendo um tema de grande disputa. No entanto, os percentuais acabaram gerando impasses e conflitos que podem ser traduzidos nas posições da CNDE que demonstrava a partir do Custo AlunoQualidade Inicial (CAQi) que seria necessário a complementação da União na ordem de 46,4% para materializar um padrão mínimo de qualidade na educação pública brasileira e que essas verbas fossem apenas para educação pública. Do outro lado da disputa, estava o aparelho privado de hegemonia, o “Todos pela Educação”, que representa vários segmentos da burguesia interna, com a defesa do percentual de 15% de complementação da União (^{Luduvice, 2023}).

A tramitação da PEC nº 15/2015 acabou sendo extremamente conturbada, com sucessivas mudanças no conteúdo, que por consequência acabou provocando o atraso na sua aprovação. Como aponta ^{Luduvice (2023)}, as alterações no processo de votação e aprovação da PEC não se deu por incompetência técnica ou burocratismo nos procedimentos das Casas Legislativas, mas sim, pelos interesses das frações de classes burguesas no fundo público e as proposições das organizações e associações das classes trabalhadoras se opondo. Por isso, são corretos os apontamentos de ^{Gluz (2021)}, ^{Soares et al (2021)} e ^{CNDE (2020)}, quando dizem que a EC nº 108/2020 normatizou avanços significativos com relação ao financiamento da educação básica, seja com relação ao novo Fundeb permanente, como também com relação ao acréscimo de 23% na participação da União, incorporação do Custo Aluno-Qualidade, incorporação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica e a destinação de pelo menos 70% dos recursos do fundo para remuneração dos profissionais da educação básica pública.

Destacamos ainda como um avanço os novos critérios de distribuição da cota municipal do ICMS. Todavia, não significa que não há contradições e possibilidades de retrocessos e avanços, visto que, os conflitos e interesses de classes continuarão existindo na atual sociedade, inclusive foram estes conflitos que possibilitaram apenas avanços parciais e não uma vitória completa, haja vista os percentuais necessários apontados pela CNDE foram aprovados pela metade e mitigados por vários anos.

É um equívoco achar que a constitucionalização de uma política, ou seja, sua inserção no corpo permanente da constituição, é garantia de algo, até porque o Estado Brasileiro de modo geral e suas várias instituições não tem compromisso com os interesses da maioria da população. (^{Davies, 2020}).

Trazendo para o centro da nossa análise o Art. 158, inciso II da EC 108/2020 que trata do ICMS educacional, é possível dizer que processo de tramitação e aprovação da emenda cumpriu mais uma função política do que ideológico, os dispositivos normatizados ficam mais predispostos a serem disputados por interesses de classes e frações de classes antagônicas, onde umas buscarão sua materialização e outras buscarão seu bloqueio (^{Saes, 2006}).

Vejamos o que diz o inciso II do Art. 158:

II - até 35% (trinta e cinco por cento), de acordo com o que dispuser lei estadual, observada, obrigatoriamente, a distribuição de, no mínimo, 10 (dez) pontos percentuais com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos.”

(^{BRASIL, 2020}).

Tendo como referência o inciso supracitado, demonstramos que o ICMS educacional é um dos dispositivos que está/estava em disputa, podendo cumprir a depender da regulamentação estadual, uma função totalmente reprodutora dos fundamentos da propalada meritocracia, como também poderia/pode reivindicar os princípios da gestão democrática dos sistemas de educação/ensino.

Ainda cabe destacar a tentativa do governo Bolsonaro (2019-2022) de fazer retroceder o percentual do ICMS educacional por meio da sanção do Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 18/2022. Na tentativa de bloquear os avanços advindos do ICMS educacional, o ex-presidente Jair Bolsonaro (PL) a época promoveu nove vetos, sendo sete deles relacionados aos compromissos da União em promover compensações das perdas do ICMS. Segundo a CNTE (2022) dois desses vetos acabariam afetando diretamente as áreas de saúde e educação no que diz respeito aos investimentos e aos custeios de folha de pagamento.

A nota técnica da ^{Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca)} de 2022 aponta que esses vetos teriam impactos profundos sobre o financiamento da educação pública, pois representariam a retirada de 21 bilhões de reais dos estados e municípios. No entanto, os vetos foram rejeitados pelo Congresso Nacional, e assim a União continuou transferindo os percentuais mínimos exigidos para educação, conforme ^{Agência Senado (2022)}.

Os fatos descritos e analisados servem para evidenciar que a política educacional é um processo em disputa, mas que nem toda contradição nos permite intervenções, muito menos colocam para disputa o que é essencial para a transformação da realidade. Doravante tomaremos com centralidade a análise das Leis do ICMS educacional dos estados da região norte, enfatizando os percentuais e os critérios de avaliação da melhoria da qualidade da educação.

As Leis de ICMS Educacional na região amazônica

A Constituição Federal (^{Brasil, 1988}) designa que parte da arrecadação do ICMS é de responsabilidade do Estado, portanto, cabe a ele definir os critérios discricionários da sua distribuição aos municípios.

A Emenda Constitucional nº 108, de 2020, alterou a cota municipal referente ao ICMS, onde as operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços realizadas no território agora representam 65% e os 35% restantes são em forma de rateio, conforme os critérios definidos pelo Estado, no entanto, pelo menos 10% deverão ser distribuídos conforme a melhoria dos resultados de aprendizagem e aumento da equidade.

A partir dessa designação constitucional, os estados tiveram que adaptar ou elaborar suas leis, o que produziu uma diversidade de critérios em relação aos 35% discricionário do ICMS, principalmente relacionados à melhoria nos resultados de aprendizagem e aumento da equidade. Nessa esteira, esse mecanismo financeiro induz a gestão educacional a planejar políticas públicas educacionais voltadas para o alcance dos resultados e desempenho dos estudantes nas avaliações em larga escala, por conseguinte, enseja a política de responsabilização, o que torna a accountability um “mecanismo de gestão e de mobilização de medidas” (Nardi; Lagares; ^{Bearzi, 2021}, p. 03).

Os dispositivos de accountability no contexto atual, alimentam um discurso voltado para o controle de qualidade, que perpassa as políticas de avaliação, prestação de contas e responsabilização. Nesse horizonte, o Estado deixa de ser o executor de políticas públicas e passa a ser o avaliador e controlador, que estimula a competição dentro dos limites da padronização (^{Freitas, 2013}).

Partindo desse pressuposto, compreendemos que a política de transferência de recursos condicionada aos resultados educacionais, por meio do ICMS Educacional, institucionaliza a política de accountability. Nesse horizonte, o presente estudo buscou analisar como os estados da região norte do Brasil organizaram os indicadores de melhoria dos resultados de aprendizagem e aumento da equidade correspondentes ao ICMS Educacional, como preconiza a Emenda nº 108 (^{Brasil, 2020}).

De modo breve, a região norte do Brasil é composta por sete estados: Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins, que formam uma população de 17.834.762 habitantes, portanto, a que representa a região com o menor índice populacional, ou aproximadamente 9% da população brasileira, enquanto o seu território forma 45% de todo o território nacional (IBGE, 2022). Enfim, é um vasto território em que a sua formação humana é marcada pela singularidade e ao mesmo tempo pela diversidade (^{Colares, 2011})

A partir dessas considerações iniciais, a pesquisa identificou as leis e decretos que regulamentam de ICMS Educacional, conforme o quadro abaixo:

A partir do quadro, percebe-se de que cada ente federado estabeleceu os indicadores e os mecanismos de aferição para distribuição do ICMS Educacional, tendo como referência em comum os resultados de desempenho dos estudantes referentes às turmas do 2º ano e 5º ano do Ensino Fundamental, por meio das avaliações em larga escala, em que três estados (Amazonas, Pará e Roraima) utilizarão os resultados da avaliação do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), enquanto os demais serão dos seus sistemas de ensino (Acre, Amapá, Rondônia e Tocantins).

Importante destacar, no primeiro caso, que as avaliações do Saeb ocorrem a cada dois anos e em anos ímpares, assim, os resultados obtidos pelos entes em 2023 também valerão para 2024, por conseguinte, os efeitos práticos desses anos para a distribuição dos recursos serão efetivamente aplicados em 2025 e 2026, pois o prazo de envio da documentação comprobatória por parte dos municípios é até 31 de março do ano subsequente ao avaliado. Nesse caso, a responsabilização do ente, escola e professores em relação aos resultados é ainda maior, fator que pode gerar mais desigualdade, em vista que por dois anos seguidos o município não pode alterar o indicador de aprendizagem. Quanto aos entes, cujas as avaliações serão elaboradas pelos seus respectivos sistemas de ensino, duas coisas devem ser observadas: a) que preferencialmente a banca avaliadora seja externa ao município e ao estado, a fim de evitar favorecimento e falseamento dos resultados; b) que as avaliações anuais possibilitam aos municípios o melhor planejamento e melhorar os indicadores de aprendizagem e de equidade.

Como complemento ao resultado das avaliações, acrescenta como regra de cálculo a taxa de matrícula, índice de aprovação e abandono, o que reforça a política de accountability, ou seja, a regulação educacional por resultados, que nesse processo junto aos estados, podemos sugerir que teve grande influência o Banco Mundial, onde a sua Nota Técnica (2022) considera que o índice municipal de desempenho da educação é o Indicador de Aprendizagem com Equidade (AE) e que deve ser calculado por cada disciplina e etapa de ensino. Ainda de acordo com o documento, a nota média dos estudantes deve ser ponderada pela equidade da aprendizagem e taxa de participação nos exames de língua portuguesa e matemática.

Sobre a influência do Banco Mundial na concepção de regulação educacional com foco nos resultados, que identificamos evidências nas leis de ICMS pesquisadas, de acordo com ^{Nardi e Santos (2023)}, essa relação induz o Estado a acelerar a aprendizagem e implementar novos testes e índices em consonância a responsabilização dos sujeitos envolvidos no processo de ensino e aprendizagem, por outro lado.

Por último, cabe aqui destacar a Lei de ICMS do Estado do Tocantins, cujos indicadores educacionais não se reduzem apenas a política de avaliação, quando aponta como indicadores a política de atendimento à educação infantil, ensino fundamental anos iniciais e finais, alfabetização, regime de colaboração, investimento em infraestrutura, atendimento ao transporte escolar, valorização de boas práticas, organização legal (lei de Sistema Municipal de Ensino e de Conselho Municipal de Educação). A princípio podemos sugerir que essas condicionalidades estejam alinhadas aos elementos que formam os Planos Municipais de Educação, que por sinal se contrapõem a Nota Técnica do Banco Mundial (2022), onde faz a defesa que os indicadores de gastos, insumos e processos educacionais (número de professores, grau de formação, infraestrutura e equipamentos existentes) não implicam em melhores resultados educacionais, pois seriam indicadores-meio.

Nesse sentido, fica evidente o quanto a educação é um campo intenso de disputas política, em que os organismos econômicos avançam, por meio de uma política de accountability, como mecanismo de gestão e mobilização pautada na mensuração de resultados de aprendizagem, na transparência e prestação de contas, que condicionam as escolas e sistemas de ensino municipais a produzirem resultados, em troca de distribuição de recursos, como uma espécie de bonificação pelo desempenho, o que pode ampliar as desigualdades educacionais entre os 450 municípios dos estados da região norte.

Os critérios de distribuição do ICMS Educacional e a possibilidade da garantia do direito à educação e a melhoria da qualidade do ensino

A organização federativa do Brasil é disposta na Constituição Federal de 1988, e aponta quatro entes dotados de autonomia sendo a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios. Compete à União a legislação sobre as diretrizes e base da educação nacional, enquanto os governos subnacionais gozam de relevante autonomia administrativa concedida por pactuação e colaboração entre os entes federados.

O artigo nº 211 da Constituição Federal (1988) ordena as especificações sobre os repasses de recursos federais suplementares aos entes, de modo a garantir a equalização do direito à educação e promoção da equidade nos serviços educacionais. Assim, ao tornar o Fundeb permanente por meio da EC nº 98/2020, ^{Soares et al (2021)} aponta a aprovação da no Lei do Fundeb como um avanço, especialmente quando resguarda a defesa da educação pública como premissa condicionante ao direito ao acesso à educação em todas as etapas e modalidades.

Em um país continental e desigual as transferências redistributivas do fundo são requisitos básicos para a implementação de políticas públicas pelos governos subnacionais, e considerando a realidade dos municípios brasileiros, torna-se condição de existência para a grande maioria. Segundo a ^{Confederação Nacional dos Municípios}, em dezembro de 2018, cerca de 2.725 municípios do total de 5.570 possuíam como principal atividade econômica a administração pública. Ou seja, para mais de 48% dos municípios no Brasil, o PIB municipal é formado pela produção de bens e serviços que dependem exclusivamente da atividade pública.

Assim, ao tornar o Fundeb permanente, de acordo ^{Castioni et al (2021)} há uma colaboração sensível para mitigação das desigualdades nas condições de financiamento da educação entre os municípios de um mesmo estado, uma vez que a redistribuição se dará conforme o número de matrículas nas diversas modalidades, permitindo que municípios mais pobres tenham acesso ao financiamento independente da sua arrecadação.

Mas como disseram ^{Cury, Lagares e Gonçalves (2021)}, o federalismo é a marca da contradição e o paradoxo da autonomia entre os entes federados. Posto que, as relações de poder entre os entes federados são marcadas por tensões e disputas. Vide a promulgação da EC 108/20 que torna o Fundeb permanente e anuncia uma nova forma redistributiva dos recursos, no entanto amarra a autonomia administrativa dos municípios ao apontar os estados como condutores da política de distribuição da cota parte do ICMS Educacional, lhe outorgando autoridade sobre a deliberação dos quesitos a serem adotados no processo distributivo.

É perceptível que a grande maioria dos estados, com exceção do estado do Tocantins, centraliza os critérios de distribuição no aspecto da melhoria dos resultados de aprendizagem, sem considerar o contexto educacional que a educação pública se concretiza e suas infinitas condicionantes sociais e culturais.

Além dos critérios de resultados das avaliações em larga escala para as turmas do 2º ano do Ensino Fundamental, o Tocantins introduziu como condicionantes a política municipal de atendimento de crianças na creche e pré-escola, a universalização do atendimento do ensino fundamental de nove anos, investimentos em infraestrutura e transporte escolar, a alfabetização da população adulta, a valorização das boas práticas dos profissionais da educação, e a organização legal e regimental do município.

Para conduzir a problematização da pesquisa, elege-se o critério de organização legal e regimental do município, posto que é um critério que descende das premissas do Plano Nacional de Educação (PNE), e consequentemente dos Planos Municipais de Educação (PME). Como aponta ^{Lagares (2019, p. 76)}, os rumos da educação no Tocantins são marcados por fragilidades na implementação de políticas públicas para educação, pois ela “Está circunscrita, também, por fragilidade na ação intencional e sistematizada, implicando o processo de institucionalização do próprio Sistema Estadual de Ensino, que demanda o planejamento com fio condutor, e sempre considerando as particularidades locais”.

Essa fragilidade do Sistema Estadual de Ensino como condutor do planejamento das políticas públicas educacionais para o estado do Tocantins, se evidencia na análise do processo de institucionalização dos sistemas de educação nos municípios, pois conforme, ^{Cury, Lagares e Gonçalves (2021)}, dos 139 municípios, até 2021, apenas 80 instituíram legalmente seus sistemas de educação/ensino, como princípio básico para materialização da sua autonomia como ente federado é imprescindível que o sistema seja institucionalizado.

Ainda de acordo com os autores, os municípios enquanto os entes mais pobres da federação têm a responsabilidade de planejar e conduzir a educação no seu território, em meio aos diversos fatores condicionantes e limitadores para o exercício da autonomia, como a fragilidade na formação técnica do quadro de servidores, na organização administrativa, orçamentaria e financeira.

Em síntese, o estado do Tocantins diferenciou-se dos demais da região norte amazônica apontando a institucionalização do Sistema Municipal de Educação/Ensino como um dos critérios na distribuição do ICMS Educacional, distanciando-se do reducionismo de atrelar qualidade da educação única e exclusivamente aos resultados de aprendizagem apontados nos exames de larga escala. E, ousamos apontar que tal ação pode configurar a ampliação das possibilidades da garantia do direito à educação e a melhoria da qualidade de ensino. Pois, um município com sistema de educação/ensino instituído amplia suas reais condições de efetivar sua autonomia enquanto ente federado, apto a receber os recursos conforme as novas regras de redistribuição e capaz de conduzir o planejamento das políticas públicas para a educação municipal ancoradas especialmente no Plano Municipal de Educação.

Notas conclusivas

A regulamentação do novo processo de redistribuição dos recursos, a partir da aprovação do FUNDEB carece de aprofundamento de pesquisa e compreensão de todas nuances que perpassam o processo de materialização em cada território.

No entanto, a partir do estudo proposto é possível apreender os indicativos da ampliação de possibilidades da efetivação da autonomia dos municípios, enquanto entes federados. Posto que, ao considerar novos critérios como número de matrícula em cada modalidade da educação, inclui os municípios mais pobres e que não contribuem de forma significativa para o fundo, melhorando sensivelmente a possibilidade de equidade nas condições de implementação de políticas públicas para a educação.

E que a nova perspectiva de redistribuição configura um paradoxo na busca pela autonomia dos municípios, frente a liberdade conferida aos estados quando a eleição dos critérios adotados para conduzir essa redistribuição, em especial a cota parte do ICMS Educacional. E ao analisarmos como cada estado da região norte amazônica elencou os critérios, apontamos o estado do Tocantins como o único a distanciar-se minimamente da concepção de qualidade da educação reduzida aos indicadores de melhoria de aprendizagem.

Problematizamos ainda, a institucionalização do Sistema Municipal de Ensino/Educação por cada município, como critério para a redistribuição do referido imposto, adotado pelo estado do Tocantins como forma de ampliação das possibilidades da efetivação e materialização da autonomia do município como indutor de políticas educacionais e garantia do direito à educação. Pois, sem sistema de ensino/educação o município perde autonomia na condução do processo e fica à mercê das decisões do sistema ao qual integra ou faz parte.

Assim, sem o Sistema de Ensino/Educação instituído o município se afasta da possibilidade de protagonizar sua autonomia e fortalecer suas condições na busca pela oferta de uma educação de qualidade para além dos indicadores educacionais obtidos nos exames de larga escala.