Introdução

O artigo em pauta discute a gestão democrática no movimento de institucionalização dos Sistemas Municipais de Educação (SME) de 21 municípios das Regionais de Educação de Colinas e Paraíso do Tocantins⁵. Como questão problema de partida o estudo busca saber em que medida a gestão democrática, com foco na meta 19 do Plano Nacional de Educação (PNE) 2014-2024 e suas estratégias, tem se efetivado no âmbito das Redes e SME no período de 2014 a 2023.

O objetivo formulado frente ao problema levantado consiste em explicitar o nível de realização da gestão democrática nos 21 municípios mencionados comparando o que foi planejado em relação à meta 19 do PNE 2014-2024 com o planejado e realizado no âmbito da educação municipal.

Buscamos entender a gestão democrática não como uma prescrição sobre a forma de participar na gestão da educação, mas como uma prática histórico-social contraditória forjada por meio de lutas e disputas que, na compreensão gramsciana de Estado, se realiza na articulação entre os elementos de domínio (consenso/hegemonia) e direção (força/coerção) de classe. Nesse sentido, fundamentado no pensamento gramsciano (^{GRAMSCI, 1978}), o estudo sustenta-se na concepção de democracia assentada no entendimento de filosofia da práxis. Tal concepção busca superar os procedimentos e mecanismos formais de participação – que privilegiam a execução de tarefas e ordens no processo de determinada produção social, em geral – e procura problematizar as relações centralizadoras e autoritárias de poder colocando como horizonte a superação da enraizada separação entre dirigentes e dirigidos (^{CARVALHO; LAGARES, 2023}; ^{CARVALHO; SILVA, 2023}).

Tendo em vista o problema e objetivo proposto adotamos o método crítico-dialético de estudo materializado por meio das pesquisas bibliográfica e documental. Para tanto, o texto recupera a compreensão gramsciana de direção (consenso/hegemonia) e domínio (força/coerção) de classe como conhecimento necessário ao estudo dos fundamentos teórico-práticos de gestão democrática expressos no PNE 2014-2024 (^{BRASIL, 2014}; ^{BRASIL/MEC, 2014}; ^{DOURADO, 2016}; ²⁰¹⁸; ^{SAVIANI, 1998}; ²⁰¹⁰; ²⁰¹⁴; ^{SCHEIBE, 2014}), particularmente em relação à Meta 19, com seus impactos para os sistemas estaduais e municipais de educação.

Nesse sentido, compreendemos ser fundamental o entendimento acerca da noção de vontade e das condições materiais para a realização da gestão democrática dos SME, bem como da noção de hegemonia construída por meio da realização das guerras de posição e de movimento. Com esse entendimento, estudamos a concepção de gestão democrática expressa no PNE que é antecedida de um processo de lutas e disputas explicitadoras dos projetos de educação de hegemonia econômicocorporativa, mas, contraditoriamente, é tensionada por elementos ético-político potencializadores de uma educação contra hegemônica em uma perspectiva democrático-emancipadora (^{FERREIRA; BITTAR, 2008}; ^{CARVALHO, 2011}; ^{CARVALHO; CARVALHO; RODRIGUES, 2019}; ^{DURIGUETTO, 2007}; ^{NEVES, 2005}; ^{GAULEJAC, 2007}; ^{SIMIONATTO, 2005}; ^{WITTMANN, 2001}; GRACINDO, 2001; ^{WOOD, 2006}).

Os achados do estudo abrangendo o recorte geográfico temporal desta seção 1) introdutória, foram organizados, como método de exposição, nas seções 2) democratização, democracia e gestão democrática da educação nos sistemas e redes de educação no Brasil, 3) gestão democrática da educação municipal nas Regionais de Colinas e Paraíso do Tocantins com foco na meta 19 do PNE 2014-2024 e 4) consideração síntese acerca dos condicionantes da gestão democrática.

Democratização, democracia e gestão democrática da educação nos sistemas e redes de educação no brasil

O debate acerca da gestão democrática das Redes e SME no sentido adotado no presente artigo está organicamente vinculado ao processo de democratização e democracia de concepção gramsciana fundada no entendimento de prática social que se realiza na contradição dialética entre as vontades individuais/coletivas as condições materiais e ideológicas de sua realização.

[...] Para escapar ao solipsismo, e, ao mesmo tempo, às concepções mecanicistas que estão implícitas na concepção do pensamento como atividade receptiva e ordenadora, deve-se colocar o problema de modo ‘historicista’ e, simultaneamente, colocar na base da filosofia a ‘vontade’ (em última instância, a atividade prática ou política), mas uma vontade racional, não arbitrária, que se realiza na medida em que corresponde às necessidades objetivas históricas, isto é, em que é a própria história universal no momento de sua realização progressiva

(^{GRAMSCI, 2006}, p. 202).

No entendimento de Gramsci não é o pensamento, e menos o pensamento individual, determinante do real. Contudo, mesmo tendo consciência da preponderância da dimensão material historicamente determinada, vislumbra a vontade política como fator importante no devir histórico. Ou seja, a vontade coletiva e a vontade política, em geral, no sentido moderno precisam ser entendidas “como consciência operosa da necessidade histórica, como protagonista de um drama histórico real e efetivo” (^{GRAMSCI, 2007}, p. 17).

Por depreensão podemos dizer que as vontades são determinadas já no nível dos interesses materiais. Essas vontades passam, entretanto, por um processo de universalização que leva à formação de sujeitos coletivos, tendo como espaço microssocial os aparelhos corporativos ou privados de hegemonia⁶. O autor, entretanto, não compreende o real como uma determinação histórica, mas como parte contraditória do real. Assim, os interesses “econômico-corporativos” são superados pela consciência “ético-política”. Trata-se de um movimento dialético, definido como “catarse”, ou seja, a superação do momento da necessidade pelo momento da liberdade, da estrutura à superestrutura; de um contrato consensual possibilitado por meio da construção intersubjetiva da “vontade geral” ou “vontade coletiva” nacional-popular.

Gramsci tem consciência de que a superação da sociedade capitalista é condição para a realização de um contrato nacional-popular efetivo, mas defende a “guerra de posição” como estratégia no processo dialético de superação social mencionado. Assim, discorda de sua concretização de forma espontânea, pois defende a luta por conquistas progressivas propiciadoras de hegemonia democrático-popular. O autor compreende que é da luta entre os diversos grupos e corporações ou forças sociais que se pode criar uma consciência universal voltada para o bem comum público sem, contudo, negar as individualidades e particularidades. A perspectiva de atuação política de Gramsci – tendo em vista uma visão ampla de Estado que articula sociedade política e sociedade civil e a luta por uma contra hegemonia que adota como estratégia a “guerra de posição” sem desconsiderar a “guerra de movimento”⁷ – é importante para se analisar determinada realidade social e, nesse sentido, nortear as reflexões presentes neste texto.

A construção de hegemonia democrático-popular precisa articular as lutas macrossociais com as microssociais, ou seja, abranger todos os espaços sociais possíveis, compreendendo a sociedade civil e sociedade política. Nesse sentido, a batalha para se construir uma hegemonia democrático-popular⁸ envolve, certamente, as instituições sociais como igrejas, escolas, universidades e outros aparelhos privados de hegemonias. No caso das instituições educacionais como arena de luta pelas políticas educacionais, essas são, pois, espaços concretos de luta política por democracia e participação efetiva que passa pela conquista do poder de decisão, podendo diminuir, assim, a distância entre dirigentes e dirigidos. Nessa direção situa-se a gestão democrática expressa no Plano Nacional de Educação 2014-2024, considerando, com base na perspectiva gramsciana, os momentos articulados de hegemonia (consenso) e força (coerção) com suas repercussões para as Redes e SME.

O entendimento gramsciano de democracia tem clara relação com o processo de desalienação, de controle do sujeito social sobre o processo de produção e reprodução da vida social que, na sociedade capitalista, tende a ser incontrolável. No entanto, quanto mais o ser social interage em sociedade, nos seus diversos espaços, mais poderá superar os entraves e barreiras constitutivas do processo de alienação, possibilitando, assim, a ampliação da liberdade e da autonomia dos indivíduos nos espaços sociais. A socialização nos diversos espaços de tomadas de decisão é um caminho fértil para a pretensa diminuição da fragmentação e do controle produtivista capitalista em direção a uma perspectiva social de tendência emancipadora que abrange, também, a gestão democrática – como expresso na meta 19 e nas estratégias 19.1 a 19.8 do PNE 2014-2024 – e sua efetivação no âmbito das Redes, SME e escolas dos 21 municípios que constituem a base empírica do presente estudo.

As classes sociais e categorias sociais como a dos trabalhadores da educação são importantes para a conquista da hegemonia na perspectiva de um projeto de sociedade, de educação e de gestão institucional com melhores condições de emancipação. A “guerra de posição” que abranja os diversos espaços de produção e reprodução da vida social, envolvendo os espaços formais e não-formais, parlamentares e extraparlamentares é, fundamentalmente, necessária na construção de uma sociedade menos alienada. A desalienação exige, para além de ações pontuais, um contínuo processo de autonomia e de democracia efetivamente participativa na sociedade, em geral, e nas suas instituições, buscando a constituição das políticas públicas sociais, a exemplo daquelas expressas nos planos nacional, estadual e municipal de educação, com destaque para a gestão democrática sintetizada na Meta 19 do PNE 2014-2024. As instituições sociais, de modo particular as culturais e as educativas, são importantes espaços de lutas pelo poder, quando situadas no macro sistema social, pois, “todas as relações de hegemonia são necessariamente uma relação pedagógica [...]” (^{GRAMSCI, 2006}, p. 399).

Referenciado nos argumentos gramscianos depreendemos que, historicamente, a prática humana tanto pode reafirmar o projeto hegemônico de sociedade quanto pode contrapô-lo explicitando um estado de crise. Assim, a gestão democrática expressa no Plano Nacional de Educação 2014-2024 – considerando, com base na perspectiva gramsciana, os momentos articulados de hegemonia (consenso) e força (coerção) – pode constituir-se, dessa forma, em instrumento no fortalecimento da hegemonia dominante; contudo, contraditoriamente, pode ser, também, portadora de um projeto contra hegemônico de sociedade e de educação capaz de contribuir para a produção de um bloco sociocultural e político de cunho ético-político em articulação com o patamar estrutural em desenvolvimento na sociedade.

Ressaltamos, entretanto, que a modificação da realidade efetiva exige dos sujeitos sociais mais do que conhecimento e vontade; requer, além disso, uma ação política que articule um agir orgânico nos espaços decisórios da sociedade política ou aparelho políticoadministrativo e nos diversos espaços de produção e reprodução da vida social, envolvendo os ambientes formais e não-formais, parlamentares e extraparlamentares. Esse movimento pode potencializar um importante processo de autonomia e de democracia efetivamente participativa na sociedade, em geral, e nas instituições sociais, como as educacionais. Trata-se de um potencial movimento contraditório multideterminado por condicionantes diversos: materiais, ideológicos, culturais, políticos, institucionais e organizativos/comunicacionais (^{CARVALHO, 2011}) das relações sociais, em geral, e educativas, em particular.

Desse modo, é relevante explicitar – em relação ao PNE 2014-2024 – o nível de realização da gestão democrática no movimento de institucionalização dos SME e escolas no âmbito da educação municipal, abrangendo os sujeitos da educação municipal, os espaços e os mecanismos de participação da comunidade educativa. Por essa via de entendimento, os SME, incluindo as instituições escolares, são trincheiras importantes em que ocorre a guerra de posição na qual se luta por uma educação e gestão efetivamente democrática que parece avançar lentamente devido às práticas sociais educacionais de cunho autoritário sustentadas por tendências de gestão prescritivo-gerenciais que encontra sustentação na cultura política patrimonialista e clientelista (^{CHAUÍ, 2001}; ²⁰⁰⁶; ^{MENDONÇA, 2001}). É com essa compreensão – e tendo por referência a meta 19 do PNE 2014-2024 – que buscamos entender a realização da gestão democrática nos SME dos 21 municípios das Regionais de Educação de Colinas e Paraíso do Tocantins tomados como amostra neste estudo.

Gestão democrática da educação municipal nas Regionais de Colinas e Paraíso do Tocantins com foco na meta 19 do PNE 2014-2024

Este texto tomou como base empírica de estudo o Programa de Institucionalização e Gestão de Sistemas Municipais de Ensino/Educação (PRISME) que tem como objetivo assegurar formação aos seus participantes e apoiar o processo de institucionalização efetiva e gestão do SME a fim de que os municípios constituam autonomia e cumpram suas incumbências educacionais, integrando-se às políticas e planos da União e do Estado tendo como eixos articuladores do sistema o Plano Municipal de Educação (PME) e o Plano de Ações Articuladas (PAR).

O PRISME conta com a adesão/participação de 117 municípios tocantinenses e um total de 850 participantes vinculados a espaços estratégicos ligados à educação/gestão municipal. No âmbito das Regionais de Educação de Colinas do Tocantins e Paraíso do Tocantins, foram inicialmente inscritos no PRISME 139 sujeitos, distribuídos como exposto no quadro a seguir:

Em relação ao número de participantes inscritos nas duas regionais de ensino mencionadas foi registrada uma importante participação nos momentos formativos realizados pelo PRISME/RCT⁹, conforme a descrição quantitativa seguinte. Sublinhamos do mencionado processo a maior participação dos supervisores municipais PRISME/RCT, da representação técnica da secretaria municipal de educação, dos participantes convidados do SME e dos representantes dos Conselhos Municipais de Educação.

Em face do objetivo do PRISME e, tendo em vista o processo de democratização da gestão da educação e das escolas, apresentamos, nesta seção, a percepção dos municípios acerca da efetivação da meta 19 do PNE 2014-2024 no âmbito das Regionais de Educação de Colinas do Tocantins e Paraiso do Tocantins as quais abrangem 21 municípios. Tal percepção é extraída por meio da atividade assíncrona II desenvolvida pelos municípios, especificamente a partir do nível indicado em relação a cada uma das 8 estratégias da meta 19. A análise das evidências apresentadas buscou constatar sua consonância ou não com o nível assinalado buscando perceber, do ponto de vista teórico/legal e documental/comprobatório como se encontra a efetivação da referida meta nesses municípios.

As respostas dadas pelos municípios e suas respectivas evidências foram analisadas à luz dos critérios¹⁰ de avaliação de consonância/inconsonância elaborados pelo PRISME, que se fundamentam no arcabouço teórico e legal que sustenta o Programa. Nesse sentido, o nível de institucionalização/efetivação da meta e de suas estratégias varia entre 0 e V, como exposto no quadro seguinte:

Em se tratando da meta 19 a Lei 13.005/2014 que aprova o PNE 2014-2024 estabelece que os municípios devem “assegurar condições, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União para tanto” (^{BRASIL, 2014}). Tendo em vista o que enuncia a meta em questão, a análise das evidências relativas às suas 08 estratégias revela que a maioria dos municípios ainda enfrentam significativas dificuldades a esse respeito, como mostra o quadro seguinte.

Os gráficos 1 e 2 expressam o nível de indicação da realização das estratégias da meta 19 do PNE 2014-2024 pelos SME, conforme a percepção dos sujeitos inscritos no PRISME/RCT e as evidências anexadas no Ambiente Virtual de Natureza Educativo Interativa (AVNEI).

GRÁFICO 1 Média ponderada de realização das estratégias da meta 19 do PNE 2014-2024 pelos municipios das Regionais de Educação de Colinas e Paraíso do Tocantins em 2023 

GRÁFICO 2 Média geral de realização das estratégias da meta 19 do PNE 2014-2024 por nível indicado pelos municipios das Regionais de Educação de Colinas e Paraíso do Tocantins em 2023 

Em geral, conforme o gráfico seguinte, em relação aos níveis indicados pelos 21 municípios das Regionais de Educação de Colinas e Paraíso do Tocantins quanto à realização efetiva da meta 19 do PNE 2014-2024, 51% apresentaram evidências consonantes e 49% inconsonantes com a legislação vigente e os critérios descritos na nota de rodapé 6.

GRÁFICO 3 Nível de realização da Meta 19 do PNE 2014-2024 pelos muncípios das Regionais de Educação de Colinas e Paraíso do Tocantins em 2023 

Como pode ser constatado no quadro 4, na estratégia 19.1, que trata da legislação e outras normas como critérios para a gestão democrática dos sistemas e escolas abrangendo a nomeação de diretores e contemplando a participação da comunidade escolar, dos 21 municípios participantes, nenhum indicou o nível 0 e apenas 2 indicaram o nível I apresentando evidências consonantes com o nível apontado. Os 19 municípios com evidências inconsonantes estão assim distribuídos: 1 no nível I, 4 no nível II, 5 no nível III, 7 no nível IV e 2 no nível V. Os 9 municípios que indicaram os níveis IV e V, entretanto, apresentaram evidências, também, inconsonantes, visto que não comprovaram a criação da Lei da Gestão Democrática e a realização da escolha de diretores escolares com a participação da comunidade.

GRÁFICO 4 Realização das estratégias da meta 19 do PNE 2014 - 2024 pelos 21 municípios foco do estudo: nível indicado pelos SME, evidências consonantes e inconsonante com a legislação vigente 

A aprovação da Lei da Gestão Democrática por parte do município é uma exigência da LDB Lei 9394/1996 (art. 14), bem como da Lei 13.005/2014, que institui o PNE 2014-2024. As duas leis impõem a necessidade de que o município discipline a gestão democrática da educação de modo a contemplar todas as estratégias da meta 19 do PNE com vistas à institucionalização e gestão do Sistema Municipal de Educação, indo além da ideia de gestão democrática indicada pelos municípios como a escolha dos diretores escolares. Tal sistema, como sustenta ^{Saviani (2010, p. 3)}, “[...] não é uma unidade monolítica, indiferenciada, mas uma unidade da diversidade, um todo que articula uma variedade de elementos que, ao se integrarem ao todo, nem por isso perdem a própria identidade; ao contrário, participam do todo, integram o sistema na forma de suas respectivas especificidades”.

A estratégia 19.2, por seu turno, diz respeito ao apoio com infraestrutura física e financeira à formação dos conselheiros integrantes dos conselhos: Fundeb, Alimentação Escolar, Regionais e de Acompanhamento de Políticas Públicas. Em relação a essa estratégia, do total dos 21 municípios, 6 apresentaram evidências consonantes com o nível indicado: 1 nível I, 1 nível II, 2 nível III, 1 nível IV e 1 nível V. Os outros 15 municípios restantes foram assim classificados – 1 nível II, 4 nível III, 9 nível IV e 1 nível V, mas apresentaram evidências inconsonantes com a indicação feita.

Como estabelecem a LDB e o PNE o apoio efetivo à formação dos conselheiros e ao desempenho de suas funções é um pressuposto importante à garantia da gestão democrática da política educacional pública. Sendo assim, é fundamental que o município assegure condições físicas e financeiras ao cumprimento dessa estratégia por meio da formação dos conselheiros e da destinação de salas, equipamentos, transporte entre outros mecanismos necessários à implementação dessa ação.

A estratégia 19.3 trata da criação e atuação dos fóruns permanentes de educação no âmbito dos SME. A esse respeito, dos 21 municípios, 12 apresentaram evidências consonantes com o nível indicado, sendo – 2 nível 0, 1 nível I, 1 nível III, 6 nível IV e 2 nível V. Os demais, 9 municípios, apresentaram evidências inconsonantes, sendo 1 nível II, 2 nível III, 5 nível IV e 1 nível V; este último, mesmo indicando haver criado o FME, não apresentou evidências consideradas consonantes.

Conforme a legislação vigente, notadamente a CF de 1988, a LDB nº 9394/1996 e a Lei nº 13.005/2014, o Fórum Permanente de Educação é um dos elementos da gestão democrática. Trata-se de um espaço imprescindível de debate coletivo e de participação da sociedade na tomada de decisões relativas à educação municipal. É, portanto, lócus de garantia de prática da gestão colegiada da educação que envolve diversos segmentos da sociedade no âmbito municipal e, por essa razão deve ser implantado/implementado pelos municípios (^{AGUIAR DE CARVALHO, 2023}).

Em relação à estratégia 19.4, para sua melhor compreensão no âmbito do PRISME, esta foi dividida em duas estratégias: 19.4A que trata dos Grêmios Estudantis e 19.4B que aborda as Associações de Pais e Mestres (APMs). No que se refere à estratégia 19.4A dos 21 municípios, 18 apresentaram evidências consonantes, sendo: 7 nível 0; 10 nível 1; e 1 nível 3, a maioria deles (17) indicou que não contempla, no âmbito da educação municipal, políticas e/ou ações para a efetivação dos grêmios estudantis. Os outros 3 municípios indicaram: 2 nível II e 1 nível IV, estes, embora tenham respondido que desenvolvem ações para a criação e fortalecimento dos grêmios estudantis, não apresentaram evidências consonantes com a resposta dada.

A constituição dos grêmios, dentre outros espaços dessa natureza, é um direito do estudante que está assegurado pelo Estado brasileiro por meio da Lei 13.005/2014, estratégia 19.4 - PNE (^{BRASIL, 2014}) e da Lei 8.069/1990, art. 53, Inciso IV – Estatuto da Criança e do Adolescente (^BRASIL,1990). Como espaços de aprendizado democrático-participativo os grêmios são fundamentais à promoção da autonomia dos estudantes e à sua formação sociopolítica, portanto, lugar de exercício de sua cidadania. A legislação, ao estabelecer a necessidade de criação desses espaços no interior das escolas públicas busca, demarcar que os grêmios contribuem para a construção da democracia na escola, no município e na sociedade, portanto, cooperam para o fortalecimento da esfera pública (^{AGUIAR DE CARVALHO, 2023}).

Em relação a estratégia 19.4B relacionada à Associação de Pais e Mestres, 12 municípios apresentaram evidências consonantes com o nível indicado, sendo – 2 nível 0, 1 nível I, 2 nível II, 3 nível III, 1 nível IV e 3 nível V. Os 9 demais municípios indicaram que se encontram nos seguintes níveis – 1 nível II, 3 nível III, 3 nível IV e 2 nível V, no entanto, em todos eles as evidências apresentadas são inconsonantes com os níveis apontados.

Como determina a Lei 13.005 de 2014, as Associações de Pais e Mestres (APMs) são espaços fundamentais para dar vez e voz aos pais, professores, servidores e alunos no processo de construção de soluções coletivas às demandas da comunidade escolar a fim de que os objetivos educacionais da escola sejam alcançados. Por essa razão, como um dos elementos da gestão democrática da educação, as APMs devem ser implantadas nas escolas com vistas à democratização dos espaços e das relações no ambiente escolar (^{AGUIAR DE CARVALHO, 2023}).

Quanto à estratégia 19.5, que trata da instituição e funcionamento dos conselhos escolares e conselhos municipais de educação, as evidências apresentadas pelos 21 municípios são consonantes com os níveis indicados somente em 13 deles, sendo: 2 nível 0; 3 nível I; 6 nível III; e 2 nível IV. Os demais, 8 municípios, apresentaram evidências inconsonantes com os níveis indicados: 1 nível II; 3 nível II; e 4 nível V. Com base nas evidências postadas no AVNEI, nenhum município comprovou enquadrar-se no nível V que é considerado o nível ideal caracterizado, portanto, pela existência de normatizações relativas à estratégia e pela garantia de condições satisfatórias para a sua realização, com efetiva participação da comunidade educacional/escolar, conforme 100% das evidências apresentadas.

Assim, em relação à efetivação da estratégia 19.5, as evidências indicam que os municípios ainda enfrentam um elevado grau de dificuldade e/ou resistência no que tange à garantia de mecanismos concretos de participação da sociedade/comunidade escolar na gestão da política educacional e das escolas, a exemplo dos conselhos escolares. A esse respeito é relevante sublinhar, conforme relatório extraído do AVNEI (^{PRISME/AVNEI/RCT, 2023}), que a criação desses espaços com funções deliberativas, entre outras, tem a finalidade de garantir a gestão colegiada da educação pública e a participação da comunidade escolar na definição, implementação e avaliação da política educacional no âmbito da unidade escolar. A tomada de decisões coletivas por parte das escolas é um preceito constitucional assegurado pelo art. 205, inciso VI da Constituição Federal de 1988, bem como pela LDB, Lei 9.394/96, art. 14, e pelo PNE, Lei 13.005/2014, estratégia 19.5, razão pela qual é necessário que os SME implementem esse importante elemento da gestão democrática no âmbito de seus territórios.

A estratégia 19.6 do PNE determina que os estados e municípios devem “estimular a participação e a consulta de profissionais da educação, alunos (as) e seus familiares na formulação dos projetos político-pedagógicos, currículos escolares, planos de gestão escolar e regimentos escolares, assegurando a participação dos pais na avaliação de docentes e gestores escolares.” Como apresentado no quadro 4 e gráfico 3, em relação à essa estratégia, do total de 21 municípios, 11 apresentaram evidências consonantes com o nível indicado, sendo: 2 nível 0; 2 nível I; 2 nível II; 3 nível III; 1 nível 4; e 1 nível V. Os demais, 10 municípios, indicaram níveis inconsonantes com as evidências apresentadas: 1 nível II; 5 nível III; 3 Nível IV; e 1 nível V.

Ainda sobre a estratégia 19.6 é importante ressaltar que entre os 21 municípios somente 1 comprovou enquadrar-se no nível V. Isso sugere que os demais (20 municípios) apresentam indícios de pouca permeabilidade à participação da comunidade escolar no processo de gestão da escola que diz respeito, por exemplo, à formulação do projeto político pedagógico, ao plano de gestão e ao regimento escolar, em consonância com o que estabelece a Constituição Federal (art. 205), a LDB (art. 14) e o PNE 2014-2024 (Meta 19).

No tocante à estratégia 19.7, como estabelece o art. 15 da LDB, “os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público”, princípio que é ratificado pela Lei 13.005/2014 (PNE). A esse respeito, conforme o quadro 4 e gráfico 3, as evidências apresentadas foram consonantes com os níveis apontados por 12 municípios, que indicaram: 3 nível 0; 8 nível I; e 1 nível V. Os 09 demais municípios apresentaram evidências inconsonantes com os níveis indicados: 5 nível III; 2 nível IV; e 2 nível V.

Como mostram os números relativos à estratégia 19.7, e, com base nos critérios de análise de consonância/inconsonância das evidências, do conjunto de 21 municípios, apenas 1 assegura a autonomia das escolas como estabelecido na legislação educacional. Diante disso, é importante sublinhar a relevância da autonomia escolar como elemento fundamental da gestão democrática da educação e das escolas, cuja efetivação só é possível se os sujeitos que compõem a comunidade escolar atuarem coletivamente na definição dos rumos da escola. Sendo assim, a democracia no interior da escola não se materializa sem que sejam garantidas, entre outras, as condições reais para a construção da autonomia escolar em suas dimensões financeira, pedagógica e administrativa, o que demanda que os municípios busquem a efetivação desta estratégia como uma das condições para implementar a meta 19 do PNE e assegurar a institucionalização e gestão dos seus SME (^{AGUIAR DE CARVALHO, 2023}).

Por fim, em relação à estratégia 19.8 que trata de “[...] desenvolver programas de formação de diretores e gestores escolares, bem como aplicar prova nacional específica, a fim de subsidiar a definição de critérios objetivos para o provimento dos cargos, cujos resultados possam ser utilizados por adesão” os níveis indicados, com evidências consonantes, foram os seguintes: 3 nível 0; 3 nível I; 1 nível II; 3 nível III; e 1 nível V, totalizando 11 municípios. Os outros 10 municípios, por sua vez, apresentaram evidências inconsonantes com os níveis indicados, sendo: 1 nível II; 5 nível III; 3 nível IV; e 1 nível V.

De modo geral, os dados relativos aos níveis indicados e às evidências apresentadas pelos 21 municípios em relação à efetivação das 8 estratégias da meta 19 do PNE 2014-2024 indicam uma perspectiva de gestão pouco permeável à participação no interior dos SME e escolas. Essa dificuldade em assegurar a existência e o funcionamento de espaços colegiados de participação efetiva no âmbito da educação, assim como das demais políticas públicas, é fruto da cultura política autoritária, patrimonial e clientelista que atravessa o Estado Brasileiro e que orienta as práticas de gestão pública de cunho gerencial dificultando a participação social na perspectiva da disputa política e do controle democrático visando à garantia do interesse público e dos direitos (^{AGUIAR DE CARVALHO, 2022}; ^{PEREIRA, 2005}; ^{CHAUÍ, 2002}). Conforme o referencial adotado neste texto, esta perspectiva de gestão fortalece a classe proprietária dos meios de produção e não a classe trabalhadora. Nesse sentido, a disputa pela gestão democrático-participativa precisa continuar fazendo parte das trincheiras como batalhas de movimento e posição no âmbito das sociedades civil e política.

Retomando os dados do quadro 4 expressos no gráfico 4, a seguir, é possível ter uma visão geral em relação à realização das estratégias da meta 19 do PNE 2014-2024 no âmbito dos SME e escolas dos 21 municípios que constituem a base empírica do presente estudo.

Constatamos que – em uma escala de 0 a 6 – o nível médio de consonância de realização efetiva da meta 19 no âmbito da educação municipal variou de 0,66 (nível 2) a 3,44 (nível 1) desvelando que para a realização desta meta nos 21 municípios das Regionais de Educação de Colinas e Paraíso do Tocantins faz-se necessário que os sujeitos da educação municipal se mantenham mobilizados para superar os diversos entraves encontrados e criar as condições necessárias à institucionalização e gestão dos SME e escolas compreendidas como unidade da diversidade.

Nesse sentido, a institucionalização dos SME – que é constituído “a partir da unidade de vários elementos intencionalmente reunidos de modo a formar um conjunto coerente e operante” (^{SAVIANI, 2010}, p. 3) – é dificultada pelos obstáculos econômicos, legais, políticos e filosófico-ideológicos que interferem no processo de normatização, organização e consolidação de ações para assegurar, entre outros aspectos, a participação da comunidade escolar e local na gestão da escola e da educação.

Consideração síntese acerca dos condicionantes da gestão democrática

Frente ao exposto – considerando o que foi apresentado quanto à realização da gestão democrática no âmbito dos SME e escolas dos 21 municípios das Regionais Educação de Colinas e Paraíso do Tocantins e o referencial teórico discutido na seção 2 – podemos deduzir que a gestão democrática da educação como direito social fundamental, embora em movimento construtivo, encontra-se, contraditoriamente, multideterminada por forças sociais antidemocráticas, expressas na pouca vontade política relativa à realização da gestão democrática com foco na meta 19 mais favorável à escola pública e à classe trabalhadora.

Pensando no movimento de institucionalização dos SME e escolas como espaço em que nos posicionamos em defesa da educação emancipadora, de qualidade socialmente referenciada e da gestão democrática como práxis social retemos da contradição mencionada o aprendizado de que trincheira de luta não está pronta e a sua construção deve constituir-se como tarefa contínua de lutas e disputas.

Nessa perspectiva, a organização da gestão democrática no âmbito dos SME e escolas precisa ser pensada ao mesmo tempo em que se realiza os esforços de participação nos espaços abertos relativos às estratégias da meta 19 que abrangem: as possibilidades de elaborar e promulgar a lei de gestão democrática; a formação como práxis educativa dos sujeitos da educação municipal; a organização dos espaços de participação como as conferências, fóruns e conselhos municipais de educação; os conselhos, associações, os grêmios escolares, as reuniões pedagógicas e as aulas; os mecanismos de participação a exemplo do plano municipal de educação, do plano de desenvolvimento e do projeto político pedagógico escolar; além dos planos de curso, de aulas, de atividades e ações pedagógicas.

Superar as fraturas e obstáculos relativos à participação no sentido apontado anteriormente é uma necessidade inegável. Assim, na linha teórico-prática do que apontou ^{Carvalho (2011)}, precisamos entender que a participação efetivamente democrática nas instituições sociais – sem desconsiderar as múltiplas e amplas determinações históricas da sociedade capitalista contemporânea – carece de condições fundamentais de cunho principiológico, político, comunicacional, organizativo, ideológico, cultural e material. A esse respeito, ^{Carvalho (2011)} aponta seis aspectos ou condições essenciais à realização da gestão democrático-participativa na educação, quais sejam:

[...] 1) princípios democráticos - referindo-se à transparência caracterizada pela clareza e publicidade no processo administrativo, descentralização das tomadas de decisões [...], autonomia expressa no respeito às decisões dos conselhos e colegiados, sem perder de vista a competência de cada segmento, reconhecimento do pluralismo de ideias opiniões, bem como diálogo com as diversas forças que produzem [a educação em geral]; 2) político/administrativo e/ou pedagógico - que tem a ver com a forma de organização, planejamento, execução, acompanhamento e avaliação do processo educativo no âmbito institucional; 3) comunicacional - que abrange a forma por meio da qual a instituição informa e dialoga com os membros da comunidade sobre os processos e resultados do trabalho educativo; 4) político/organizacional/ corporativo - relativo aos aspectos de interesses dos diversos segmentos: organização, representatividade, estratégia de ação e participação; 5) ideológico-cultural – referindo-se à cultura institucional expressa, entre outros aspectos, pelas ideias, formas de organização, história e perfil dos seus membros, formas de agir, valores e regras norteadores das práticas sociais; 6) material e econômico - relativo ao conjunto de recursos materiais e econômicos necessários ao desenvolvimento do fazer humano, dentre os quais os referentes às condições necessárias para que os membros da comunidade participem do processo de gestão da instituição: recursos financeiros para transporte e alimentação; espaços adequados, tempo, entre outros

(^{CARVALHO, 2011}, p. 285-286).

A partir dessa afirmação de Carvalho e do conjunto das reflexões feitas anteriormente é possível afirmar que os obstáculos à gestão democrática nos SME e Escolas precisam ser dialeticamente problematizados e enfrentados em busca de superação vislumbrada como rearticulação que possibilite a unidade do diverso e que seja organicamente potencializadora da educação de sentido amplo, emancipador, democrático-participativo e promotor da autonomia e desalienação humana. Essa é uma batalha importante a se travar, pois ela possibilita fazer a disputa por uma gestão democrático-participativa como práxis educativa, de interesse da escola pública e da classe trabalhadora com a concepção de gestão pautada, prioritariamente, nos critérios gerenciais do mérito, da demanda, do desempenho e do controle de produtos imediatamente úteis e aplicáveis que mais interessa os donos e/ou os gerentes do capital produtivo.