Introdução

No Brasil, a disputa entre o setor público e o privado, especialmente no campo educacional, configura-se ponto constituinte de nossa história desde o período da colonização até a atualidade. Conforme lembra ^{Saviani (2007)}, é fato que, no sistema capitalista, o público tende a estar a serviço dos interesses privados. Geralmente, os interesses do setor privado são favorecidos com pouca atenção ao espírito republicano que orienta as políticas públicas no Brasil. Mas uma dicotomia se apresenta aí e, historicamente, o crescimento do privado sob o público é justificado pelo interesse de pessoas, o que pode fazer confundir os limites do privado, transformando-se em uma questão do mercado (^{Severino, 2005}).

De acordo com ^{Severino (2005)}, a relação público-privada pode ser apresentada em três momentos históricos e, no campo educacional, pode ser apontada como: no primeiro momento, a relação público-privada está presente desde o período de colonização até o da Revolução de 1930, quando a categoria “pública” é perpassada por momentos de esvaziamento cultural com forte presença da igreja. No período que se segue, há o avanço do capitalismo em consequência da industrialização e urbanização do país. A partir de 1930, o Estado brasileiro foi responsável pelo planejamento econômico, a fim de oferecer condições estruturais para o desenvolvimento do país rumo ao desenvolvimento capitalista. Já no terceiro momento, o autor aponta para um esvaziamento da dimensão do público a partir da imposição da minimização do Estado na condução das políticas, atendendo às leis do mercado.

Os estudos de ^{Dornellas (2020)} apontam para um quarto momento histórico, no qual há a consolidação da globalização e tem como característica principal a consolidação do marco jurídico como a grande ferramenta que sedimenta os ideais privatistas, subsidiado pela ideia de que o Estado deve passar por uma reforma e que sua natureza deve ser alterada em prol da governança, nos moldes da Nova Gestão Pública (NGP).

A instalação do marco jurídico associa o público a uma proposta de parceria com o privado. De acordo com ^{Di Pietro (2005, p. 4)}, “[...] a parceria serve ao objetivo de diminuição do tamanho do aparelhamento do Estado, na medida que delega ao setor privado algumas atividades que hoje são desempenhadas pela Administração [...]”.

Com base nas disputas pelo fundo público, a parceria público-privada é o tema central deste artigo, que adota um aporte teórico-crítico desde o contexto da globalização neoliberal. Este texto é parte de uma tese de Doutorado defendida em 2020, no campo da política educacional, desenvolvida por meio de análise documental, e se constitui de um recorte da pesquisa maior (^{Moreira; Caleffe, 2008}).

Segundo ^{Dale (2010)}, na esteira dos processos históricos de cada país, a privatização de vários serviços passou a fazer parte da sociedade e a ocupar diferentes espaços e de formas diversas, dentre elas, a parceria público-privada. O uso do termo parceria público-privada (PPP) tornou-se comumente utilizado, indicando diferentes entendimentos de seu conceito, especialmente a partir da apropriação de referencial estrangeiro acerca da temática (^{Adrião, 2018}).

No contexto global do final do século XX e início do XXI, o privado interpenetrou, de forma crescente, a esfera pública, alterando a organização das políticas públicas, como, por exemplo, aconteceu no Canadá, Argentina e Uruguai (Moschetti; Gottau, 2016; ^{Bordoli; Conde, 2016}; ^{Kuehn; Mathison; Ross, 2018}). Esse processo também ocorreu no Brasil, embora, com suas outras especificidades (^{Adrião, 2018}; ^{Dornellas, 2020}).

Nosso ponto de partida, neste artigo, é de que a parceria público-privada é um instrumento normativo, criado para disciplinar os contratos existentes entre o Estado e o particular, com fins de fortalecer os interesses privados. Em Minas Gerais, a definição do que se constitui uma PPP foi elaborada e refinada ao longo da tramitação do Projeto de Lei (PL) nº 889/2003 e a consequente aprovação da Lei Estadual nº 14.868/2003.

Para o desenvolvimento da pesquisa, partimos do pressuposto da existência de um movimento global de privatização, que influencia e reflete no local e opera de acordo com as especificidades regionais. A perspectiva teórico-metodológica adotada é a análise cognitiva, que se baseia na sociologia da ação pública de ^{Muller e Surel (2002)}.

A perspectiva teórica cognitiva de políticas públicas tende a compreender a formulação e implementação de políticas públicas com base na relação entre a política e a construção da ordem social e não apenas como um mecanismo de resolução de problemas. Para tanto, utilizamos conceitos como referencial (global e setorial), lógicas de ação (de poder e de sentido), gênese e matriz cognitiva. ^{Muller e Surel (2002)} possuem, como ponto fundante de sua teoria, o conceito de referencial. Para os autores, referencial é a construção de uma representação da realidade, de uma visão de mundo, de diversos modos de pensar em dada realidade social.

Ou seja, para se entender a política pública, é necessário esclarecer quais foram os aspectos cognitivos para a construção da representação da realidade. Segundo os autores, há um referencial global e um referencial setorial. O referencial setorial, mais restrito, constitui-se por concepções de mundo de um determinado setor. No caso específico de nossa investigação, o foco de estudo é o setor educacional.

De acordo com a perspectiva da análise cognitiva de ^{Muller e Surel (2002)}, a gênese de uma política não reside em apenas apontar o ponto inicial de uma proposta. Para o entendimento da gênese de uma política, é necessário reconstruir o caminho traçado pelos envolvidos, suas matrizes cognitivas. Assim, para os autores, a gênese da política pública seria composta por três fases ideais, quais sejam: a problematização dos fenômenos sociais, a inscrição na agenda e as janelas políticas.

Na primeira fase, problematização dos fenômenos sociais, é possível afirmar que a disputa público-privada esteve historicamente presente na sociedade brasileira, se tornando, no século XXI, uma importante questão de investigação, haja vista a complexidade dessa disputa sob os auspícios da NGP. As reformas na gestão pública fizeram emergir um novo contrato social, isto é, não houve somente alterações na configuração jurídica a partir de novos diplomas, mas nova relação público-privada (^{Adrião; Bezerra, 2013}). A Emenda Constitucional nº 19/1998 apresentou um caráter gerencial, no qual os novos modelos institucionais referidos anteriormente passaram a compor o cenário dos serviços considerados não-estatal (os serviços sociais). Nessa esteira, mais recentemente, a partir do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, instituído pela Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, resultando no aumento de vagas da educação infantil, por meio de parcerias entre o Estado e as OSCIPS - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público. O Marco apresentou novas formas de regulação e de fiscalização, mas não deixa de ser um mecanismo de privatização (^{Adrião; Bezerra, 2013}).

Em 2003, o Estado de Minas Gerais avançou na inclusão de uma agenda com um viés privatista ao enviar um Projeto de Lei de Parceria Público-Privada para a Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Essa ação constitui a segunda fase do nascimento de uma política pública. Com isso, as janelas políticas foram abertas para o uso, pelo Estado, de políticas com base na gestão e/ou em recursos do setor privado, o que constitui a terceira fase da gênese de uma política pública. Os documentos aqui analisados revelam as narrativas de diferentes orientações no jogo político nacional e local.

Este artigo está focado na inscrição da agenda que, de acordo com ^{Muller e Surel (2002)}, refere-se ao processo de transferência da agenda sistêmica para a agenda institucional, por meio da proposição, no caso aqui estudado, de um Projeto de Lei. Nesse ponto da política, o problema identificado, qual seja, a necessidade de criação de um diploma para a parceria público-privada em Minas Gerais, possibilitou a “transformação pública do problema” e, consequentemente, houve a inscrição na agenda política do estado (^{Muller; Surel, 2002}, p. 67).

O texto está organizado em três seções: além da introdução e considerações finais. Com a divulgação deste estudo, pretendemos contribuir com o campo da política educacional, em especial, com as investigações que buscam compreender a dinâmica institucional que favorece o crescimento das diversas formas de privatização da esfera pública brasileira. Com base no pressuposto de que o Estado de Minas Gerais é o pioneiro do país na elaboração da regulamentação obre PPP, o objetivo deste artigo é narrar o processo legislativo nesse Estado da federação brasileira, que aprovou, pela primeira vez no país, uma lei que regulamenta a PPP.

Desenvolvimento metodológico

Para a descrição e análise do processo de tramitação do marco legal de parceria público-privado em Minas Gerais, Projeto de Lei n° 889/2003 e, consequentemente, a Lei nº 14.868/2003, a pesquisa foi alicerçada em conceitos de análise documental (^{Moreira; Caleffe, 2008}), com a categorização dos documentos coletados. ^{Laville e Dionne (1999, p. 168)} entendem que os documentos coletados “[...] não [são] arquivos ultrapassados, mas, veículos vivos de informação” (^{Laville; Dionne, 1999}, p. 168).

Para a composição geral do corpus documental, foi realizada busca nos sítios eletrônicos da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG) e do Governo de Estado Mineiro. A coleta e seleção dos documentos ocorreram de março a maio de 2018, a partir dos descritores “PPP” and “parceria público-privada”. E, de forma mais específica, em maio de 2019, ocorreu uma pesquisa nos Diários do Legislativo (DL).

Como o estudo teve o objetivo de analisar a gênese da “parceria público-privada” e sua relação com a educação de Minas Gerais, criamos um quadro operacional (^{Laville; Dionne, 1999}) a partir dos documentos selecionados. Para tanto, o corpus documental da pesquisa foi composto pelas seguintes fontes documentais: Mensagem do Governador Aécio Neves-86/2003, Projeto de Lei nº889/2003, Atas das Comissões (Constituição e Justiça; Transporte, Comunicação e Obras Públicas; Administração Pública, Fiscalização Financeira e Orçamentária e de Redação), 22 Pronunciamentos dos Deputados, Diários do Legislativo-33 volumes (digitais) e Lei Estadual nº 14868/2003).

O presente artigo faz um recorte da pesquisa a partir da Mensagem nº 86/2003 do chefe do Executivo Mineiro, do Projeto de Lei n° 889/2003 e de 33 publicações dos Diários do Legislativo (versão online) da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG), no período de 25/05/2003 a 24/12/2003; com os respectivos pronunciamentos dos Deputados Estaduais envolvidos e a Lei aprovada: nº 14.868/2003.

A partir da leitura dos documentos, emergiram as categorias de análise, as quais auxiliaram a construção das características do conceito pesquisado, quais sejam: parceria, parceria público-privada e privatização (^{Laville; Dionne, 1999}).

De posse das fontes documentais, foi utilizado o aporte teórico-metodológico descrito como análise cognitiva, de ^{Muller e Surel (2002)}, ou seja, amparando-se na Sociologia da Ação Pública, buscou-se identificar a matriz cognitiva construída durante a gênese normativa do ato jurídico sobre a parceria público-privada. As fases ideias da gênese de uma determinada política pública são: problematização dos fenômenos sociais, inscrição na agenda e janelas políticas. O recorte da presente pesquisa focaliza a fase da inscrição na agenda, ou seja, a transferência da agenda sistêmica para a agenda institucional.

Dessa forma, foi possível identificar as matrizes cognitivas que permearam a discussão e consolidação do ideário de parceria público-privado em Minas Gerais.

O referencial da parceria público-privada como suporte da nova gestão pública

A parceria tornou-se uma estratégia de se fazer política no plano econômico, favorecendo o capital por meio de investimento do fundo público (^{Martins, 2009}). O objetivo passou a ser a consolidação de um modelo de Estado gerencial, com abertura da economia, por meio da mobilização de organizações sociais na participação das políticas públicas sociais, em especial, a educação, a partir da década de 1990. Segundo análise de ^{Vizzotto, Corsetti e Pierozan (2017, p. 545)}, a estrutura da Nova Gestão Pública, pano de fundo da racionalização econômica, “[...] não seria possível sem um aparato jurídico”.

Essa experiência se revelou mais fortemente em Minas Gerais, quando o Estado apresentou uma modelagem jurídico-administrativa, já seguida globalmente, por meio da construção do referencial de parceria público-privada.

Nesse período, o Brasil foi influenciado por uma onda de globalização mundial, movimento no qual as relações entre dimensões econômicas, políticas e culturais passam a seguir uma agenda externa (^{Peroni, 2015}).

De acordo com ^{Pinheiro (1999)}, para o século XXI, o futuro da privatização dependeria da definição e aplicação de novas formas de regulação. “É o sucesso na montagem do Estado regulador, que, principalmente, vai ditar o futuro do Estado-empresário” (^{Pinheiro, 1999}, p. 170). E é nessa lógica de imposições de matrizes normativas que o movimento de privatização se ampliaria, sendo Minas Gerais o primeiro Estado a estabelecer essa normatização no país.

Desse modo, a busca pelo particular para participação junto ao Estado, nas esferas da implantação, do desenvolvimento de obras e da gestão, abriu espaço para que o privado incluísse as novas ferramentas (normativas) de gerenciamento no Estado mineiro (^{Tripodi; Sousa, 2016}).

Durante a tramitação do Projeto de Lei PL n° 889/2003, o Estado de Minas Gerais era governado por Aécio Neves (2003-2010) e havia grande movimentação para implantação do Programa “Choque de Gestão” (2002-2005), com o uso das novas ferramentas da NGP. Esse programa foi “[...] constituído por ações de racionalização de processos e modernização de sistemas, reestruturação do aparelho do Estado”, tendo como finalidade, “conforme declarado, melhorar a qualidade e reduzir os custos dos serviços públicos” (^{Augusto, 2013}, p. 1272). Ou seja, o projeto político de Minas Gerais era ajustar a máquina do Estado com base nos princípios praticados pelo mundo empresarial.

Em especial nas políticas educacionais, consoante alguns estudos (^{Oliveira; Duarte, 1997}; ^{Santos; Vieira, 2006}; ^{Augusto, 2012}), Minas Gerais possui uma tradição de implantar “soluções” políticas de forma pioneira, além de possuir representações políticas importantes na arena nacional da Câmara de Deputados até a Presidência da República (^{Garcia, 2019}). Nos governos Aécio Neves (2003-2010), as parcerias entre o setor público e o setor privado foram intensificadas e aprofundadas (^{Augusto, 2012}; ^{Tripodi; Sousa, 2016}; ^{Silva; Richter, 2018}).

O vanguardismo mineiro, à época da proposição do Projeto de Lei sobre PPP, repercutiu em outras arenas políticas, chegando a fazer parte das discussões em âmbito nacional. De acordo com documentos analisados em nossa pesquisa, a temática da PPP também estava mobilizando forças políticas na arena federal, durante o Governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010). O que comprova essa assertiva é que, pouco mais de um ano após a criação da lei mineira, foi promulgada a Lei Federal n° 11.079, de 30 de dezembro de 2004, a qual instituiu “normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública” (^{Brasil, 2004}).

Entendemos que a criação da imagem do referencial de política pública de PPP, para Minas Gerais, tenha sido estimulada pela ação de empresários da década de 1990, com a criação de um “sistema de parceria” (^{Silva; Richter, 2018})⁴, a partir de um discurso de coesão social (empresários e comunidade), discurso esse que afetou a educação do Estado mineiro.

No contexto nacional, também houve alterações nas políticas públicas educacionais influenciadas pelo privado, como, por exemplo, pela criação do Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE), em 1989, e pelo Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social (^{Martins, 2009}), os quais contribuíram para a sedimentação das ações dos empresários na esfera nacional, com reflexos no local.

O empenho do movimento privatista no âmbito nacional influenciou alterações do modus operandi dos Estados em diferentes escalas, por vezes, manifestado por redes, como, por exemplo, o programa “O jovem de futuro”, do Instituto Unibanco, que passa a compor, em 2010, o Guia de Tecnologias Educacionais do Ministério da Educação (MEC) (^{Caetano; Peroni, 2015}). Já o Estado de Minas Gerais quis incrementar as possibilidades de estabelecer parcerias, de modo que enviou um PL para a Assembleia Legislativa de Minas Gerais, que propôs a criação de um programa de PPP, no qual o privado passaria a ser colaborador e parceiro nos empreendimentos do Estado, inclusive no campo educacional.

No contexto mineiro, a Prefeitura de Belo Horizonte inaugurou, em 2013, a primeira escola do Brasil construída no modelo de PPP: a Unidade Municipal de Educação Infantil Belmonte. Essa PPP compreendia a “infraestrutura escolar, além da operação de serviços não pedagógicos, beneficiando escolas de educação infantil e de anos iniciais do ensino fundamental, com vigência de vinte anos” (^{Fernandez et al., 2019}).

Em 2015, outro exemplo, ainda no Estado mineiro, no governo de Fernando Pimentel (PT - 2015-2019), houve apresentação do Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) 01/2015 para levantamento de estudos, interesses e de proposta de ações no campo da educação (equipamentos, mobiliário e serviços não pedagógicos), sugerindo a criação de PPP na rede estadual.

Em outro contexto, ^{Ribeiro (2020)} mostrou, em suas pesquisas, que a presença de projeto de PPP, por meio de PMI, em Mato Grosso, alterou, de forma direta, a profissionalização dos funcionários da rede estadual local, o que leva a crer que as experiências podem ser ampliadas e provocar novas formas de privatização da educação brasileira.

Para entendimento do processo de criação do marco legal sobre PPP, destacaremos, na próxima seção, a narrativa política construída em Minas Gerais, na apresentação, tramitação e aprovação do postulado da PPP, desde seu projeto jurídico.

O Projeto de Lei n° 889/2003 e suas lógicas de poder e de sentido

O PL n° 889/2003, do Estado mineiro, tramitou de 10 de julho de 2003 a 16 de dezembro de 2003. Composto inicialmente por 17 artigos, contou, no decorrer das discussões, com três substitutivos e 55 emendas, e passou por quatro comissões: Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), Comissão de Transporte, Comunicação e Obras Públicas (CTCO), Comissão de Administração e Justiça (CAP) e Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária (CFFO). Destacamos que o PL não passou pela Comissão de Educação.

Para apresentação do PL nº 889/2003, o proponente (o Governador de MG) encaminhou à ALMG a Mensagem nº 86/2003, com argumentos sobre a necessidade de criar parcerias com a iniciativa privada na “administração dos negócios do estado” (^{MINAS GERAIS, 2003}). Além de apresentar o conceito de PPP, seu instrumento, seus objetos e outras novidades, como a criação de um Conselho Gestor de Parcerias Público-Privadas (CGPPP) e a alienação dos projetos aos Planos Estaduais de Parceria Público-Privada, o Projeto de Lei nº 889/2003 foi apresentado em anexo à mensagem do então Governador, Aécio Neves.

De acordo com o Governador, o PL visava a:

[...] disciplinar e fomentar a colaboração da iniciativa privada com o poder público estadual na realização de cometimentos de interesse público. O parceiro privado, nas diversas formas de parcerias, atuará na condição de encarregado de serviços, atividades, infra-estruturas, estabelecimentos ou empreendimentos de interesse público

(^{Neves, 2003}).

Aécio ^{Neves (2003)} ainda destacou a necessidade de o Estado operar com ideias inovadoras para solucionar as questões fiscais. De acordo com o então Governador, as “[…] inovações trazidas pelo projeto dizem respeito à remuneração do contratado, à prestação de seu crédito e ao prazo dos contratos” (^{Minas Gerais, 2003}).

A inovação, no início do século XXI, é uma narrativa importante e catalisadora de apoios, pois o contexto global valoriza cada vez mais a gestão modernizadora e gerencialista, que faz do Estado uma arena complexa de interesses privados, que deve promover ações descentralizadoras de gastos públicos, sob o discurso da eficiência. Dessa forma, inspirado pelos princípios da NGP e assentado no discurso de inovação, o então Governador, Aécio Neves, propõe o Projeto de Lei n° 889/2003 e afirma que “[...] as parcerias público-privadas tornaram-se uma via moderna” (^{Neves, 2003}a, grifo nosso). Aspectos da NGP foram refletidos no PL n° 889/2003, a partir das seguintes diretrizes, na forma da proposta de lei:

Art. 1° […]

Parágrafo único - O programa observará as seguintes diretrizes:

1. - eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos recursos da sociedade, com estímulo à competitividade na prestação de serviços e à sustentabilidade econômica de cada empreendimento;

2. - respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos agentes privados incumbidos de sua execução;

3. - indisponibilidade das funções reguladora e controladora do Estado;

4. - responsabilidade fiscal na celebração e execução dos contratos;

5. - universalização do acesso a bens e serviços essenciais; e

6. - transparência dos procedimentos e decisões, com ampla participação popular

(^{Minas Gerais, 2003a}).

De acordo com os documentos, o governo Aécio Neves atribui ao ator privado o caráter de colaborador, coadjuvante, gestor, encarregado e/ou parceiro da administração pública. Mais que isso, para o Governador, a PPP seria para implementar políticas públicas com base na seguinte retórica: “O mencionado projeto de lei visa a disciplinar e fomentar a colaboração da iniciativa privada com o Poder Público estadual na realização de cometimentos de interesse público” (^{Minas Gerais, 2003}).

Para lograr êxito na tarefa de legitimar o referencial local fundamentado numa matriz cognitiva globalizada, o então Governador do Estado mineiro, utilizou, em seu discurso político, lógicas de pensamento (de poder e de sentido) embasadas em duas categorias: pioneirismo e parceria público-privada. Essas duas lógicas de poder emergiram a partir dos sentidos que essas ideias foram produzindo no meio político, que chegaram a alcançar uma liderança na ALMG, de modo a disputar uma hegemonia. São as lógicas de sentido e de poder, de que falam ^{Muller e Surel (2002)}, que constroem o processo da matriz cognitiva desejável e hegemônica.

A produção de uma matriz cognitiva não é, portanto, um simples processo discursivo, mas uma dinâmica intimamente ligada às interações e às relações de força que se cristalizam pouco a pouco, num setor e/ou num sub-sistema dado. Ela alimenta, ao mesmo tempo, um processo de tomada de palavra (produção do sentido) e um processo de tomada de poder (estruturação de um campo de forças) (^{Muller; Surel, 2002}, p. 49).

Com base em nossa pesquisa documental, foi possível desvelar quais lógicas de poder foram acionadas pelo Estado e pelos partidos contrários, na legítima disputa de ideias, na arena política, durante a tramitação do PL. O chefe do executivo se ateve ao sentido de pioneirismo, no Brasil, fazendo uso legítimo de um instrumento normativo sobre PPP, com a justificativa da necessidade de sua implementação para uma maior eficiência do Estado de Minas Gerais.

Apesar de o governo ter a maioria de apoio da Assembleia Legislativa, isso não significou que o PL n° 889/2003 fosse aprovado sem tensões (^{Silva Júnior; Faria; Gomide; 2018}). De acordo com esses autores, foi nessa legislatura que houve um maior hiato de tempo para aprovação de matérias de cunho orçamentário se comparado à 13ª e à 14ª Legislaturas em Minas Gerais. O quadro de Deputados Estaduais totalizava 77 parlamentares e era bem diversificado, com a participação de 11 partidos políticos, sendo o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) a maior bancada (partido do Governador), com 19 Deputados. O maior partido de oposição (o Partido dos Trabalhadores - PT) tinha 16 Deputados.

Nas análises dos documentos, foi possível observar a presença de pronunciamentos de 22 Deputados durante a tramitação do PL n° 889/2003, sendo 16 Deputados do PT, 2 do PSDB e 1 Deputado de cada partido a seguir: Partido Progressista (PP), Partido Humanista da Solidariedade (PHS), Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB). Nos pronunciamentos, foi possível, ainda, verificar que, apesar de o PT representar 20,77% da bancada de Deputados, isto é, o segundo partido com o maior número de parlamentares eleitos pelo povo, não teve força suficiente na disputa da agenda partidária. Entretanto, foi o partido que mais se manifestou durante a tramitação do PL, com propostas de emendas e pronunciamentos nem sempre contrários à regulamentação da PPP. Observou-se que, de modo geral, um quarto dos deputados estaduais eleitos eram empresários e apenas um operário foi escolhido para o pleito (^{Ziegmann, 2011}).

Mas a mobilização da sociedade civil ocorrida em torno da tramitação do PL leva a crer que havia outras lógicas de sentido na disputa da hegemonia. Por exemplo, o Fórum Mineiro Popular teve uma presença forte nas audiências públicas ocorridas ao longo do ano de 2003. A Comissão de Participação Popular (CPP), criada em 2003, organizou uma audiência pública para apreciação de duas Propostas de Ação Legislativa (PLE) sobre a PPP. As propostas apresentadas foram: i) que toda PPP deveria ser precedida de uma audiência pública; e ii) que a contrapartida do Estado à parceria proposta deveria ser publicada no diário da imprensa oficial do Estado. Ambas propostas de ação foram rejeitadas, todavia a mobilização revelou que não havia uma rejeição direta à ideia de PPP, mas apenas uma tensão de parte da sociedade sobre o sentido do poder e de sua amplitude.

Na arena política, sobre o PL, a oposição ao governo (PT e PCdoB) utilizou a lógica de que o projeto era uma ofensa à res pública, indicando que havia um processo de privatização em curso. Já a bancada do governo seguia o raciocínio do poder executivo sobre a necessidade de inovar e modernizar o Estado para enfrentar o déficit orçamentário, por meio do instrumento jurídico de PPP, pois, até aquele momento, não existia no país uma lei geral de regulação das parcerias públicas e privadas.

Por meio da análise dos pronunciamentos dos Deputados, identificamos indícios de uma aproximação intelectual do PL, principalmente, a partir das falas do Deputado Rogério Correia (PT), líder da minoria, e do Deputado Miguel Martini (PHS), líder da maioria na ALMG. O Deputado Rogério Correia (PT) relatou que comparou o PL n° 889/2003 com um documento produzido no governo de FHC (1995-2002). “[…] ao ir a Brasília, surpreendo-me com a notícia de que o projeto de lei do Governador Aécio Neves é cópia, vírgula por vírgula, letra por letra, da minuta que se encontra no Ministério do Planejamento, [...] [à época do] Governo Fernando Henrique Cardoso [...]” (^{Correia, 2003}).

Portanto, o conteúdo do PL não seria pioneiro, pelo contrário, essa lógica de poder esteve fortemente presente, no Brasil, durante a década de 1990. Porém, era nesse momento, pela primeira vez, que essa proposta ia para o debate parlamentar. Nesse trâmite, algumas mudanças eram prováveis de ocorrer.

Foi assim, por exemplo, com o próprio conceito de PPP, que passou por novas caracterizações à medida que a discussão seguia nas plenárias e comissões avaliadoras. A seguir, destacamos alguns exemplos de como os sentidos vão tomando forma nos conceitos de PPP: novo padrão de relação, contrato de colaboração, nova era de relacionamento, engenharia financeira.

Na sequência do debate legislativo, ocorreram também alterações de sentidos dados à PPP pelo próprio partido de oposição. Mas o que importa ressaltar é que o que estava em jogo era a disputa de uma narrativa; a disputa pelo protagonismo de um projeto que visava a estabelecer formas jurídicas para melhorar/facilitar as parcerias público-privadas, independente de um programa de partido político, pois o referencial global e setorial disposto naquela conjuntura histórica advogava favoravelmente pelos valores da NGP.

O PL nº 889/2003 seguiu o processo de tramitação por um período de cinco meses e três dias, sem passar pela Comissão de Educação, Ciência e Tecnologia. A rigor, a educação aparece uma única vez, no Artigo 6, que trata sobre o objeto da parceria público-privada, que apresenta, no Inciso “c) instalações e equipamentos necessários à ampliação dos serviços de natureza social, como educação, saúde e assistência social” (^{Minas Gerais, 2003a}). É destacável que a educação não faz parte da mensagem do governo, apesar de ser um direito social garantido. Na próxima seção, buscamos elucidar o que a ausência da área significaria para a construção do instrumento jurídico ou qual matriz cognitiva estava sendo utilizada.

A Lei n° 14.868/2003, o instrumento regulatório e a educação

O Projeto de Lei nº 889/2003 foi convertido na Lei nº 14.868, em 16 de dezembro de 2003, totalizando 23 artigos e três capítulos. No exercício de comparação entre o PL n° 889/2003 e a Lei n° 14.868/2003, observamos algumas alterações relevantes.

A Lei traz uma definição de PPP mais ampla, abrangendo as diversas ações que perpassam a parceria, conforme Parágrafo único do Artigo 1°: “o ente privado participa da implantação e do desenvolvimento de obra, serviço ou empreendimento público, bem como da exploração e da gestão das atividades deles decorrentes […]” (^{Minas Gerais, 2003b}). De acordo com o primeiro artigo da Lei:

Art. 1º – Esta Lei institui o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas, destinado a disciplinar e promover a realização de parcerias público-privadas no âmbito da Administração Pública Estadual.

Parágrafo único. As parcerias público-privadas de que trata esta Lei constituem contratos de colaboração entre o Estado e o particular por meio dos quais, nos termos estabelecidos em cada caso, o ente privado participa da implantação e do desenvolvimento de obra, serviço ou empreendimento público, bem como da exploração e da gestão das atividades deles decorrentes, cabendo-lhe contribuir com recursos financeiros, materiais e humanos e sendo remunerado segundo o seu desempenho na execução das atividades contratadas.

(^{Minas Gerais, 2003b}, grifos nossos)

A pesquisa documental revelou que as alterações no texto do PL nº 889/2003, com a aprovação da Lei nº 14.868/2003, vão além de uma reorganização dos artigos e acréscimos de outros. Desse modo, ressaltamos uma mudança importante no Inciso VIII, do Artigo 2º, da Lei que trata das diretrizes da PPP. No PL, fazia parte do Inciso III a “indisponibilidade das funções reguladora e controladora do Estado” (^{Minas Gerais, 2003a}). Já na Lei, no Inciso VIII, foi acrescida a indisponibilidade também fiscalizadora do Estado (^{Minas Gerais, 2003b}). Houve, ainda, uma significativa alteração nos termos da participação popular. No PL, no Inciso VI do Artigo 1°, havia uma ênfase maior, pois afirmava a “transparência dos procedimentos e decisões, com ampla participação popular” (^{Minas Gerais, 2003a}). Na Lei, essa prerrogativa ficou no Inciso XI do Artigo 2° e mais contida: “participação popular, mediante consulta pública” (^{Minas Gerais, 2003b}).

Sobre o Conselho Gestor de Parcerias Público-Privada, há uma mudança substancial entre o PL e a Lei. No PL, o conselho era responsável pela aprovação; na Lei, o mesmo Conselho será responsável pela elaboração do Plano. Ou seja, será o poder executivo que definirá quando será criado um projeto e qual será o objeto que utilizará o mecanismo de PPP “em prol do povo mineiro”.

O Artigo 14 da Lei nº 14.868/2003 refere-se ao Artigo 9º do PL reestruturado, sendo que as formas de regulação estatal ficaram mais fechadas se comparado ao Projeto de Lei. Entretanto, na Lei aprovada pelo legislativo, no Artigo 12 § 1º, mantém-se o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) e o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) como compromisso de ação do governo a curto e médio prazos, sendo que os projetos de PPP deverão estar neles previstos.

A Lei n° 14.868/2003, em comparação com o PL enviado pelo Governador Aécio Neves à Assembleia Legislativa, garantiu que o instrumento normativo elaborado pelo governo fosse ampliado nos objetos de PPP e, também, deu mais objetividade às instruções, Assim, manteve um melhor controle sobre a atividade de parceria entre o público e o privado no Estado de Minas Gerais.

A educação é mencionada nos Artigos 5º e 6º. O Artigo 5º aponta que a PPP pode considerar, como objeto de contrato, educação, saúde e assistência social, com muitas possibilidades em aberto.

Art. 5º – Podem ser objeto de parceria público-privada:

1. – a prestação de serviços públicos;

2. – a construção, a ampliação, a manutenção, a reforma e a gestão de instalações de uso público em geral, bem como de terminais estaduais e de vias públicas, incluídas as recebidas em delegação da União;

3. – a instalação, a manutenção e a gestão de bens e equipamentos integrantes de infra-estrutura destinada a utilização pública;

4. – a implantação e a gestão de empreendimento público, incluída a administração de recursos humanos, materiais e financeiros;

5. – a exploração de bem público;

6. – a exploração de direitos de natureza imaterial de titularidade do Estado, incluídos os de marcas, patentes e bancos de dados, métodos e técnicas de gerenciamento e gestão.

§ 1º – As atividades descritas nos incisos do caput deste artigo poderão ser desenvolvidas nas seguintes áreas:

1. – educação, saúde e assistência social [...]

^{Minas Gerais, 2003}b, grifos nossos).

É possível inferir que, no espaço temporal de discussão entre a Mensagem do Governador e a apresentação final da lei, matrizes cognitivas foram acionadas e a questão educacional apareceu. O Artigo 6º refere-se à vedação de realização de PPP para atividades de ensino, limitando a ação estrutural, administrativa, entretanto isso não impediria a inserção da lógica do privado na esfera pública. Portanto, é o mesmo que dizer que seria favorável ao movimento de privatização na educação.

No entanto, isso não foi impedimento para, mais tarde, no Plano Estadual de Parceria Público-Privada (2016-2017), ocorrer a criação de um projeto de ampliação e criação de Escolas Estaduais, deslocando para o privado uma suposta urgência de produzir uma política pública de educação com eficiência.

Nesse contexto, o governo Aécio Neves (2003-2010) projetou, na criação do marco legal de PPP, uma reestruturação política do Estado, com o apoio do setor privado nos “negócios do Estado”.

No último quartel, projetos como Trilhas de Futuro⁵, monitoramento da Educação Integral, coordenados pelo Instituto Sonho Grande, e o Projeto Somar fazem parte dos programas e ações (prioritários) da Secretaria de Educação de Minas Gerais. Os indícios do estreitamento do privado com o público são cada dia mais evidentes e, para tanto, a criação de atos normativos auxiliam na regulação das ações no aparelho de estado.

Esse movimento passou a ser frequente no país e no mundo, pois a valorização do privado e a lógica empresarial na modulação da NGP se constituem como parte fundante e sedimenta a nova política neoliberal nacional. Esse modus operandi do Estado mineiro de legitimar a parceria público-privada com base jurídica é replicado, posteriormente, pela União e por outros Estados da federação brasileira.

Considerações finais

Observamos a narrativa normativa e cognitiva para a construção da Lei de PPP em Minas Gerais, a partir de um referencial global que se impôs na composição das ferramentas da NGP, dominante a partir da década de 1990, levando em consideração a presença de diferentes atores na arena política.

Nossa pesquisa documental demonstrou que a PPP, como instrumento de colaboração entre a iniciativa privada e o Estado, ultrapassa a definição de privatização (^{Di Pietro, 2005}). Mais que isso, refere-se à incorporação de ideias do mundo do privado para o seio do aparelho de estado. A PPP em Minas Gerais não é uma “simples” relação público-privada. Trata-se de uma política de Estado, implementada no governo Aécio Neves (2003-2010), a fim de sedimentar o ideário da gestão empresarial, em especial, com possibilidades de privatização da educação num futuro próximo. Tal ideia poderá indicar novas pesquisas no campo educacional.

A partir da teoria da análise cognitiva de ^{Muller e Surel (2002)}, o empenho para entender o processo de criação normativa, foi possível ir além “da letra” da lei estadual de parceria público-privado. Foi possível identificar os atores envolvimentos na arena política, bem como a formulação da matriz cognitiva utilizada na construção do referencial global e setorial

Em síntese, este artigo mostrou que a PPP faz parte das formas de governar o Estado de Minas Gerais, independentemente do partido político, sendo essa ação sedimentada a partir das matrizes cognitivas fortalecidas durante a construção da Lei de PPP e sendo reflexos da Nova Gestão Pública.