3.1 Educação: uma responsabilidade de “todos”?

A questão que diz respeito às responsabilidades pela educação, vem se colocando como demanda cada vez mais forte no debate público educacional. Ela é construída a partir de articulações das quais fazem parte múltiplos atores e grupos, em diferentes escalas, que compõem uma conjuntura política que não pode ser desconsiderada.

No cenário global, em 1990, destaca-se a realização da Conferência Mundial sobre Educação para Todos, realizada na Tailândia, promovida por meio da parceria entre UNESCO, Fundo Internacional de Emergência das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e Banco Mundial. O evento contou com a participação de representantes de governos, organismos multilaterais e membros de organizações não governamentais.

Os frutos dessa conferência estão registrados na forma da “Declaração Mundial sobre Educação para Todos” e do “Plano de Ação para Satisfazer as Necessidades Básicas de Aprendizagem”, considerados aqui para análise.

Nos anos 1980, conforme apresentado no preâmbulo da “Declaração Mundial sobre Educação para Todos”, o cenário era de crise e demandava-se ampliação do acesso à educação, assim como havia a necessidade de se reverter o quadro de analfabetismo e os números expressivos de evasão escolar, que tratam de parcela significativa da população mundial não conseguir concluir a Educação Básica, além daqueles que nem sequer chegam a terminar o Ensino Fundamental (^{UNICEF, 1990}).

A declaração coloca a demanda pelo direito de todos à Educação Básica como uma meta a ser alcançada. Entre os argumentos que levaram a este encaminhamento, são citados o fato de a educação ser um direito fundamental de todos e, por isso, a importância de reunir forças para assegurá-lo, mas também o seu papel no progresso cultural, social e econômico das nações.

A qualidade também é destacada. Não basta só garantir o acesso à educação, mas começa a se tratar de que educação estamos falando. Logo, a qualidade da educação e a discussão em torno da aprendizagem começam a ganhar força. O debate da qualidade também se estende ao campo curricular. Não se trata apenas de saber se as crianças e os jovens estão aprendendo, mas o que estão aprendendo. O próprio documento questiona se de fato as escolas e os professores estão ensinando, o que nomeia como “conhecimentos úteis” (^{UNICEF, 1990}, s.p.).

Discursos como esses influenciaram a tomada de decisão política no campo do currículo e da avaliação em âmbito local. A discussão da qualidade abriu caminhos para a instalação de uma cultura do desempenho. Ela passou a ditar metas e objetivos a serem cumpridos por estudantes e professores, os quais foram mobilizados a se adequarem às novas regras do jogo. As avaliações de amplo espectro (nacionais, estaduais e municipais) entraram em cena como estratégias de gerenciamento a distância das metas postas em âmbito global.

Os anos 1990 foram marcados como um período de intensa produção de políticas curriculares (^{LOPES, 2004}). Destacam-se os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN), produzidos e publicados no governo de Fernando Henrique Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (1995-2002).

Segundo ^{Macedo (2019)}, os PCN refletiram mais os interesses externos, globais, como a possibilidade de mobilidade entre os países e a exigência de qualificação dos estudantes (vistos prioritariamente como futuros trabalhadores), do que as demandas internas. A questão do currículo atrelado à qualificação profissional, como algo que possivelmente colocaria o Brasil como um país mais competitivo no cenário internacional, estreitou ainda mais a relação entre os campos do currículo e da avaliação.

^{Santos, Borges e Lopes (2019)} agregam a formação docente a esta relação de interdependência entre currículo e avaliação. Monitorar aprendizagens, gerar dados, apresentar resultados e cobrar desempenho são fatores fruto dessa relação global/local, gerenciada por influências neoliberais, que visam formar sujeitos (e aqui falamos não só de estudantes, mas também de professores) cada vez mais ajustados a esta lógica performática e competitiva.

Ainda sobre a ampliação do acesso a uma educação de qualidade para todos, vale lembrar que esta é uma meta ambiciosa e custa caro. Quando o assunto diz respeito ao financiamento para a referida meta, as falas se encaminham rapidamente para a discussão da corresponsabilidade, do fortalecimento de alianças e da parceria com os múltiplos setores, inclusive a importância de se considerar a captação de recursos fora do âmbito do Estado, ou seja, junto da iniciativa privada. Essas ditas alianças se dariam da seguinte forma:

[...] entre todos os subsetores e formas de educação, reconhecendo o papel especial dos professores, dos administradores e do pessoal que trabalha em educação; entre os órgãos educacionais e demais órgãos de governo, incluindo os de planejamento, finanças, trabalho, comunicações, e outros setores sociais; entre as organizações governamentais e não-governamentais, com o setor privado, com as comunidades locais, com os grupos religiosos, com as famílias. (^{UNICEF, 1990}, s.p.).

A articulação (^{LACLAU, 2011}, 2013) é um ponto central para o alcance de uma meta tão ambiciosa como essa, que é garantir o acesso de educação de qualidade para todos. É ela que mobiliza pessoas e grupos, estabelece alianças, constrói e fortalece redes inteiras de relações, poder e conhecimento.

A declaração dá um enfoque especial ainda aos meios de comunicação. Os jornais, canais de rádio e televisão são vistos como veículos essenciais pelo seu potencial de alcance e mobilização de diferentes camadas da sociedade. Isto asseguraria a circulação de discursos favoráveis à manutenção da opinião pública a favor do alcance das metas e dos objetivos estipulados.

Já o “Plano de Ação para Satisfazer as Necessidades Básicas de Aprendizagem” foi lançado para cumprir o papel de referência para os governos, organismos multilaterais, organizações não governamentais e demais iniciativas comprometidas com a meta de garantir educação de qualidade para todos. Ele vem para reiterar a importância de ações multisetoriais como parte desse grande acordo global pela educação.

Os discursos de responsabilização são postos como demandas que atuam na articulação dos múltiplos setores da sociedade a se engajarem em torno desse compromisso. Somado a isso, o argumento de ineficiência da gestão pública é também trabalhado, abrindo portas para a entrada de outros segmentos para suprir essa suposta “falta” de capacidade do Estado.

A chamada participação da sociedade civil e o papel das organizações não governamentais são colocados ainda como elementos-chave para efetivação dos objetivos traçados. De acordo com o plano:

A realização de ações conjuntas com organizações não-governamentais, em todos os níveis, oferece grandes possibilidades. Essas entidades autônomas, ao mesmo tempo que defendem pontos de vista públicos, independentes e críticos, podem desempenhar funções de acompanhamento, pesquisa, formação e produção de material, em proveito dos processos da educação não-formal e da educação permanente. (^{UNICEF, 1990}, s.p.).

Cria-se um ambiente internacional favorável para a promoção do estabelecimento de regimes de colaboração e o fortalecimento de apoios, alianças e parcerias. A recomendação é para a instalação de formas cada vez mais inovadoras e flexíveis de cooperação. Os chamados “novos parceiros”, na verdade, são velhos conhecidos, como as organizações não governamentais (^{BALL, 2014}).

A partir daqui, iniciativas como essa, amparadas por discursos construídos no cenário internacional, de cooperação e corresponsabilidade, visam fortalecer e aprimorar seus modos de inserção nas políticas públicas educacionais. Elas são reapresentadas em contexto local como respostas rápidas e eficazes às demandas globalmente colocadas acerca da educação.

O plano destaca que o alcance dos objetivos traçados depende das ações desenvolvidas por cada país. Embora coloque a importância de se respeitar as particularidades de cada nação como parte do acordo estabelecido pela comunidade internacional, o que observamos são pacotes padronizados de soluções sendo postos como política pública educacional em contextos locais.

No ano 2000, a partir da Cúpula Mundial de Educação, realizada em Dakar, no Senegal, promovida pela UNESCO, foi lançada a “Declaração de Dakar. Educação para Todos”. Trata-se de uma estratégia para reiterar o compromisso com o alcance da meta de educação para todos.

Uma década depois, os discursos produzidos buscavam não só reiterar as metas estipuladas, mas estabelecer estratégias para o alcance delas. São ampliadas ações de monitoramento, a serem desenvolvidas por cada país (com a presença de indicadores de desempenho), e de disseminação de informações, sobre a importância do alcance da meta de educação de qualidade para todos.

No Brasil, os governos do Partido dos Trabalhadores³ apresentaram certa continuidade das propostas de Fernando Henrique para a pasta da Educação, imprimindo um novo entendimento a respeito da universalização da educação, não mais restrita ao acesso à escola, mas agora voltada à permanência e à conclusão de cada uma das etapas de ensino (^{LOPES, 2004}; ^{MACEDO, 2014}). Para tal, eles seguiram na direção da centralização curricular como estratégia para garantir a qualidade social da educação - como adjetivada pelas políticas públicas dos governos do PT. Isso fortaleceu ainda mais políticas de avaliação e demandas de responsabilização docente.

A questão da mobilização de recursos também é novamente tratada. Sobre o financiamento, a declaração faz os seguintes apontamentos:

Recursos financeiros novos, de preferência na forma de doações, devem, portanto, ser mobilizados pelas agências financeiras bilaterais e multilaterais, incluindo o Banco Mundial e bancos regionais de desenvolvimento, assim como o setor privado. (^{UNESCO, 2000}, s.p.).

O papel das parcerias é reiterado como central, com o diferencial de que agora, de forma mais destacada, a chamada sociedade civil organizada é convocada para assumir essa responsabilidade. Isso marca certa fluidez nas relações entre as esferas pública e privada. A sociedade civil organizada é chamada não só para financiar como para coordenar ações e proposições políticas no sentido do cumprimento das metas e dos objetivos estabelecidos no âmbito do acordo global.

Para além da recomendação de promoção de políticas públicas de educação para todos, incentiva-se o fortalecimento de ações de Fóruns Nacionais de Educação para Todos com a participação de representantes de governo, mas também da sociedade civil organizada. Como ações importantes a serem desenvolvidas por estes Fóruns, são citados os seguintes exemplos:

[...] coordenação com todas as redes relevantes; estabelecimento e monitoramento das metas regionais/sub-regionais; advocacy; diálogo sobre políticas; promoção de parcerias e de cooperação técnica; compartilhamento de casos exemplares e de lições aprendidas; o monitoramento e o relato para uma prestação de contas responsável; e a promoção da mobilização de recursos. (^{UNESCO, 2000}, s.p.).

O movimento Todos pela Educação (TPE) se apresenta, nesse contexto, como a resposta do país à chamada feita em âmbito global desse tipo de iniciativa. O seu próprio nome traz em si a pretensão de representar um grande acordo ou consenso social; a ideia de ser um “todos” ou uma totalidade plena que se acredita aqui ser impossível.

Desde 2006, o TPE atua fazendo convocatórias a diferentes setores, para que eles possam se envolver nas questões relacionadas à educação. Ele se diz um movimento representativo da sociedade civil organizada, mas conta com uma ampla participação do empresariado em sua composição e em posições estratégicas de gestão do grupo (^{SOARES, 2021}).

Esta organização traz não só no nome a agenda posta por organismos multilaterais, mas os discursos de corresponsabilidade, a cultura do desempenho, o trabalho pautado na accountability, assim como a compreensão da necessidade da construção de redes sólidas que possam difundir seus discursos e alcançar status de política pública.

Ou seja, observamos, em diferentes esferas locais, como a discussão pautada globalmente, por organismos multilaterais, tem sido tomada estrategicamente como referência, seja pelo Estado, seja por atores/grupos políticos que participam ativamente do debate público em torno das questões educacionais, como o movimento Todos pela Educação.

3.2 Colocando a responsabilização no foco do debate

Outro documento importante para a discussão das demandas por responsabilização que estão sendo articuladas no cenário global é o texto político “Responsabilização na educação: cumprir nossos compromissos”, publicado pela UNESCO. Trata-se do Relatório de Monitoramento Global da Educação, produzido com o apoio do referido organismo multilateral, e que, para o período de 2017-2018, elegeu como tema principal a discussão da responsabilização.

Embora a UNESCO não se apresente como autora do texto, colocando que ele é uma produção fruto dos esforços de uma equipe independente, financiada por um grupo de governos, organismos multilaterais e fundações privadas, o apoio da Organização para publicação deste relatório representa, em alguma medida, as suas afinidades com os discursos que são apresentados no documento em questão.

De acordo com o relatório, para que possamos ter avanços nas questões educacionais, é fundamental que sejam definidas as responsabilidades de todos os envolvidos nesse processo. Para tanto, há de se ter clareza sobre o que está sendo tomado aqui por responsabilização e que sentidos ela assume em cada uma das situações nas quais é colocada (^{UNESCO, 2017}).

Apresentada inicialmente em uma nota de rodapé, responsabilização é tratada como a tradução do termo accountability. Segundo o documento, por responsabilização, entende-se:

[...] um processo que abrange as seguintes dimensões: responsabilidades claramente definidas; obrigação de fornecer explicações de como as responsabilidades foram cumpridas; e justificativas legais, políticas, sociais ou morais dessa obrigação de prestar contas. (^{UNESCO, 2017}, p. 8).

O texto apresenta a responsabilização como um processo mais amplo e complexo e, por isso, trata da importância de se cultivar a mesma como fruto de um trabalho coletivo, colocando a educação como responsabilidade de todos. Ou seja, compreende-se que “[...] a educação é uma responsabilidade compartilhada, e o progresso somente pode ser sustentável por meio de esforços comuns” (^{UNESCO, 2017}, p. 7).

Reiterando o já discutido nos anos 1990 e 2000, a ideia da união de esforços, do engajamento coletivo, da corresponsabilidade educacional ou da educação como responsabilidade de um “todos” é novamente aqui ativada.

No bojo da partilha de responsabilidades, embora destaque o papel do Estado e dos governantes, ao tratar de como essa questão tem sido posta em diferentes partes do mundo, por meio de ações, experiências e debates sobre o tema, o relatório reconhece que há muito o que avançar nesse sentido, uma vez que ainda “[...] é difícil para os eleitores identificar e responsabilizar aqueles que ocupam cargos eletivos por implementarem políticas educacionais ineficientes ou malsucedidas” (^{UNESCO, 2017}, p. 12).

Também entende-se que há muito o que aprofundar no debate em torno do que seja uma responsabilização pautada em ideias mais democráticas. Um dos movimentos importantes para tal diz respeito à revisão da compreensão da responsabilização, entendida como um mero processo de culpabilização de escolas e professores, a partir do resultado de testes e exames estandardizados, conforme citado nos trechos abaixo:

Em algumas partes do mundo, está se tornando cada vez mais comum, por exemplo, que professores e escolas sejam penalizados devido a resultados fracos em avaliações, em nome de supostas tentativas de melhorar a qualidade do ensino e da aprendizagem. [...] O desempenho dos estudantes é cada vez mais vinculado a sanções e a recompensas, e serve como base para avaliar o desempenho dos professores e a qualidade da escola. (^{UNESCO, 2017}, p. 7-10).

Observa-se como a responsabilização, atrelada aos resultados, com foco no desempenho de estudantes e professores, tem equiparado quantidade com qualidade, como se ambas partilhassem o mesmo significado na linguagem da performance (^{BALL, 2002}). Nessa perspectiva, com o foco na elevação dos resultados, as políticas de currículo têm entrado em cena, com o objetivo não só naquilo que se ensina, pensando na padronização dos currículos, mas também em como se ensina, o que implica diretamente no trabalho e na formação docente.

Segundo ^{Dias (2013)}, cada vez mais tem se estabelecido “[...] uma suposta correspondência entre a formação dos professores e os resultados obtidos pelos seus alunos em exames nacionais de avaliação do desempenho” (p. 464). Esse discurso tem se sustentado na argumentação de que professores bem formados estão mais preparados para assegurar melhores resultados de desempenho dos estudantes, alavancando, assim, o cenário da educação nacional (^{DIAS, 2009}).

Não se diz aqui que não há consenso sobre a formação de professores ser um fator-chave quando se trata de qualidade da educação, a questão são as concepções que pautam o currículo dessa formação e a focalização em estratégias que tratam da elevação dos índices educacionais, mais do que do próprio processo formativo dos trabalhadores da educação (^{SOARES, 2021}).

A formação chega às escolas como mais uma demanda para se somar a várias outras exigências pelo alcance de resultados, pela qual os professores devem se responsabilizar, aumentando consideravelmente o fluxo de trabalho, para que se “dê conta” de expectativas estipuladas por parâmetros internacionais que desconsideram as muitas realidades locais (^{BALL, 2002}). Segundo o relatório, “Organizações internacionais, transnacionais e supranacionais mobilizam e apoiam países para alcançarem padrões internacionais” (^{UNESCO, 2017}, p. 31).

O que está em jogo e precisa ser analisado é que essa mobilização e esse suporte tem se dado em torno da ampliação dos números, da elevação da posição dos países nos rankings. No entanto, quantidade não representa, necessariamente, qualidade. E a busca da melhoria dos índices educacionais não diz por si só, nem pode ser considerada como único parâmetro, a fim de se afirmar que estamos caminhando na direção da melhoria da qualidade da educação, tampouco que temos professores mais ou menos qualificados (^{SOARES, 2021}).

Imersos na cultura da performance, com a intensificação do trabalho docente atrelada a mecanismos de responsabilização, como políticas de bonificação, segundo ^{Ball (2002)}, para além de não se ter assegurado maiores e melhores resultados, a sobrecarga pode gerar cansaço, desgaste e estresse ao corpo docente, reduzindo as chances dos profissionais da educação investirem em si, na sua formação e na melhoria da sua prática pedagógica.

Segundo ^{Dias (2021}, p. 10), diante desse cenário: “[...] os docentes preocupam-se menos com as práticas pedagógicas em sala de aula, com a construção de identidades coletivas, críticas e reflexivas e mais com os desdobramentos financeiros/profissionais de sua atuação”.

Para além disso, o relatório ainda aponta as seguintes implicações de processos de responsabilização não democráticos:

A responsabilização com base no desempenho pode resultar em um ajuste negativo das escolas, que podem manipular o sistema e evitar sanções à exclusão de reformas de longo prazo. A reformulação do conjunto de provas, a restrição do currículo, o ensino focado na matéria da prova e fraudes foram encontrados na Austrália, no Chile, na Coreia do Sul e em outros lugares, que afetaram desproporcionalmente as escolas e os estudantes desfavorecidos. (^{UNESCO, 2017}, p. 23).

Embora se diga que a responsabilização no Brasil ainda pode ser tida como branda (^{SCHNEIDER; NARDI, 2015}), seus desdobramentos nas escolas, no currículo, no trabalho e na formação docente dão indícios de que há, sim, consequências fortes implícitas, o que nos faz compreender, inclusive, a grande resistência de professores e do movimento sindical diante de tais políticas.

O relatório ainda alerta para o fato de que “Não há indícios claros de que sancionar escolas em função dos resultados de testes melhore a aprendizagem: as estatísticas tipicamente mostram nenhum ganho, ou ganhos ligeiramente positivos” (^{UNESCO, 2017}, p. 23).

Observe-se, portanto, como caminho mais viável, apostar na ideia tratada no próprio relatório de uma responsabilização que aconteça como partilha de responsabilidades pela educação, e que esta possa se colocar como política pública, e não só como uma utopia ou um registro de algumas experiências isoladas.