Como mostram os estudos sobre custo-aluno (^{PARO, 1981}; ^{XAVIER; MARQUES, 1987}), a remuneração do pessoal docente e dos demais servidores corresponde ao insumo de maior impacto no custo total. Portanto, para se analisar a evolução de uma política de remuneração docente é fundamental analisar o comportamento dos gastos educacionais e, em particular, analisar a evolução dos recursos disponíveis por aluno. Neste trabalho, será analisada a evolução dos recursos disponíveis por aluno no período de 2006 a 2014, tanto no que se refere aos fundos [Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) e Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb)], quanto aos valores gastos com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) para os estados de Minas Gerais (MG), Mato Grosso do Sul (MS), Mato Grosso (MT), Pará (PA), Piauí (PI), Paraná (PR), Rio Grande do Norte (RN), Rio Grande do Sul (RS), Santa Catarina (SC) e São Paulo (SP), assim como para suas respectivas capitais(Belo Horizonte, Campo Grande, Cuiabá, Belém, Teresina, Curitiba, Natal, Porto Alegre, Florianópolis, São Paulo), sempre à luz da variação da matrícula na educação básica nas respectivas redes de ensino.

Particularmente, as políticas de fundos são importantes na discussão acerca da remuneração, uma vez que tanto o Fundef, regulamentado pelaLei nº 9.424/96(BRASI, 1996), quanto o Fundeb, pela Lei nº 11.494/2007 (^{BRASIL, 2007}), preveem a aplicação mínima de 60% de seus recursos para o pagamento do pessoal do magistério. Levantamento do MEC feito em 2016 a partir de declarações dadas pelos próprios municípios indica que dos 5.570 municípios, 2.533 não pagavam o Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN), regulamentado pela Lei nº 11.738/ 2008 e que a visa servir como um patamar mínimo de remuneração.A principal justificativa para o não cumprimento do PSNP por parte dos prefeitos refere-se à insuficiência dos recursos do Fundeb para essa finalidade. Segundo a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) somente o pagamento do salário dos professores consome, em média, 78,4% dos recursos do fundo (^{G1, 2017}).

Para realização do presente estudo foram utilizados os dados de matriculas,extraídos dos microdados do Censo Escolar para o período de 2007 a 2013, e da Consulta à matrícula, paraos anos de2006 e 2014, coletados e disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP).

Quanto aos dados referentes às despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino, foram utilizados os Relatórios Resumidosde Execuções Orçamentárias, publicados pelo Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (Siope), considerando-se apenas aqueles recursos destinados à Educação Básica. Para os dados do Fundef/Fundeb, tomou-se como referência os relatórios consolidados do FNDE. Para o cálculo do valor por aluno, usou-se sempre a matrícula do ano em que os recursos são executados. Cabe ressaltar que todos os dados financeiros foram corrigidos com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) para se garantir a análise da evolução real dos gastos. A Tabela 1 a seguir, aponta a evolução do valor/aluno disponível nas redes estaduais dos estados indicados.

Antes de analisar os resultados, é importante lembrar que, em 2006, ainda estava em vigência o Fundef, que visava à destinação do recurso para o atendimento do Ensino Fundamental regular e,portanto, entre os alunos considerados estavam incluídos apenas os referentes a essa etapa de ensino. Já o Fundeb entrou em vigor de maneira progressiva, chegando a 100% da matrícula da Educação Básica apenas em 2009. A mesma progressividade se deu com ampliação dos recursos aportados ao Fundo pelos estados e municípios, assim como com a complementação da União.

Tendo em vista essa fase de transição no montante de matrículas incorporadas ao novo fundo, assim como no montante dos recursos, é que se considerou, na última coluna da Tabela 1, a evolução no período 2010 a 2014, quando o fundo já se encontrava em sua dinâmica plena. Para esse período, observa-se uma evolução no valor por aluno mais intensa apenas nos estados que receberam complementação da União. Assim, Pará e Piauí apresentaram um crescimento real de 50%, o maior índice nos estados avaliados. Rio Grande do Norte, que recebeu um pequeno complemento nos anos de 2011 a 2014 cresceu 40%, assim como o Paraná, que não recebe complemento. Na sequência vêm os estados de Mato Grosso do Sul, Mato Grosso e Santa Catarina, com 30%, seguidos por Minas Gerais e Rio Grande do Sul, com 20% e São Paulo, com apenas 10%. Quando comparamos o valor de 2014 com o valor de 2006, último ano do Fundef observa-se que, mais uma vez, os estados que apresentam crescimento significativo (mais de 100%) são Piauí e Pará, exatamente em função da mudança na fórmula de cálculo da complementação da União, que aumentou significativamente o valor disponível por aluno nos entes federados que recebem essa complementação (^{PINTO, 2015}).

Para se compreender um pouco mais a dinâmica dessa evolução, é importante analisar como a matrícula da Educação Básica na rede estadual variou no período, lembrando que a EC 59/2009(^{BRASIL, 2009}) determinou a obrigatoriedade do ensino de 4 a 17 anos de idade até o ano de 2016, o que gerou uma expectativa de queda no valor disponível por aluno em função da incorporação às redes públicas de ensino de 3,9 milhões de crianças e jovens que se encontravam fora da escola (^{PINTO; ALVES, 2011}), em especial na pré-escola, com impacto nas redes municipais e, no ensino médio, com impacto nas redes estaduais. Os dados são apresentados na Tabela 2.

Os dados apresentados na Tabela 2 apontam uma grande queda na matrícula das redes estaduais no período. A maior queda ocorre exatamente no Piauí, estado que apresentou a maior variação no valor aluno, seguido por Santa Catarina e Rio Grande do Norte. Os demais estados, apresentaram uma queda que ficou em torno de 20%, o que pode indicar que o aumento no valor disponível por aluno decorre de uma estratégia de redução da matrícula nos sistemas estaduais; isso em um momento em que se esperava uma ampliação do atendimento em virtude da Emenda Constitucional nº 59 (EC 59 /2009)e do próprio Plano Nacional de Educação 2014-2024 (PNE 2014-2024), aprovado pela Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, que já se encontrava em discussão no período. Parte dessa queda pode decorrer da transferência de matrículas no Ensino Fundamental para os municípios e de políticas de correção de fluxo, mas esses fatores não parecem suficientes para explicar a redução, ainda mais em virtude da demanda de expansão no Ensino Médio. De qualquer maneira, é importante analisar como a matrícula na Educação Básica evoluiu no mesmo período nas redes municipais. Os dados são apresentados na Tabela 3.

Os dados da Tabela 3 indicam que também as redes municipais, salvo as de Mato Grosso do Sul, que cresceu 10%, e de Santa Catarina, com 9%, apresentaram queda ou estabilização na matrícula. Chama atenção o caso de Piauí e Rio Grande do Norte, em que houve queda significativa nas matrículas da rede estadual e municipal, o que ajuda a entender o crescimento no valor disponível por aluno. Considerando que o estudo de ^{Pinto e Alves (2011)} leva em conta a dinâmica demográfica no período e que não houve mudanças significativas nos indicadores de fluxo escolar, os dados parecem apontar que, ao contrário dos anos iniciais do Fundef, em que houve uma corrida atrás dos alunos, isso deixou de ocorrer com o Fundeb. Ao que tudo indica, a estratégia política adotada, principalmente por parte dos governadores, mas também por prefeitos, foi a de reduzir o número de alunos atendidos para fazer os recursos dos fundos renderem mais. A se confirmar essa política, trata-se de fato preocupante, pois como já comentado, ela ocorreu em um momento em que se esperava uma ampliação do atendimento, tanto nas redes municipais, quanto estaduais.

Resta analisar, agora, como se comportaram os recursos disponíveis por aluno nas redes estaduais, quando se considera o conjunto de recursos gastos com MDE, a partir dos dados divulgados no Siope.

Os dados da Tabela 4 apontam para um grande crescimento nos recursos gastos por aluno em MDE no período, em especial até 2012, quando se iniciou uma pequena queda, com exceção de MG, SC e SP e PR. Essa queda já indica os problemas pelos quais passava a economia do país e que se acentuam a partir de 2014. Uma informação interessante que se pode deduzir da Tabela 4 se refere à grande diferença no gasto por aluno entre os estados pesquisados, sendo que a diferença, considerando o valor médio no período, entre SP e PA chega a 79%.

Cabe comentar ainda que, ao que parece, o Siope ainda apresenta algumas incongruências, quando se observa, por exemplo, o valor do gasto/aluno de MS, em 2012, ou o de SP, em 2014, que parecem representar descontinuidades na série histórica. Cabe lembrar que, em última análise, é desses recursos destinados a MDE que se origina a remuneração dos professores e demais profissionais da educação, e não apenas do Fundeb. Contudo, é importante lembrar que é esperada uma correlação relativamente estável, no caso dos estados, entre os recursos recebidos do Fundo e os gastos com MDE, pois, ao contrário dos municípios, no caso dos Estados todas suas receitas integram o Fundeb (ICMS, IPVA e ITBI) e, portanto, os recursos adicionais ao Fundo que possuem decorrem apenas do diferencial de 5% (nos casos em que a Constituição Estadual fixa a vinculação mínima em 25%) que se aplica sobre os mesmos impostos e que não integram o Fundeb. Seria interessante, portanto, comparar os gastos por aluno em MDE (Tabela 4) com os recursos disponibilizados por aluno no Fundeb (Tabela 1). A Tabela 5 apresenta essa razão para os estados indicados. Foi considerado apenas o período 2010 a 2014, quando o Fundeb encontrava-se em seu funcionamento pleno.

De maneira geral, os resultados obtidos parecem indicar ainda incongruências, considerando-se a grande oscilação na série histórica de um mesmo estado, como se pode observar no resultado de 2014 para SP e de 2012, para MS e para o RS nos três anos da série. De qualquer maneira, na comparação entre os estados, pode-se concluir que os recursos adicionais por aluno, na média da série histórica, superam em 50% os recursos propiciados pelo Fundebem apenas dois estados: MG e MS. Em tese, estados mais municipalizados teriam maior folga com esses recursos adicionais, mas os resultados são contraditórios em relação a essa hipótese. De qualquer forma, é importante ressaltar que os recursos do Fundeb por aluno seconstituem em bom indicador do potencial de gastos totais de uma rede estadual de ensino e se pode afirmar que há um limite bem baixo de recursos adicionais a serem utilizados, por exemplo, na remuneração docente. Como se discutirá a seguir, a situação é bem distinta no caso dos municípios das capitais.

Na Tabela 6 é apresentada a evolução dos gastos por alunos na educação básica dos municípios das capitais dos estados analisados, tendo por base os dados declarados ao Siope para o período de 2006 a 2014.

Os dados indicam uma evolução positiva no gasto por aluno no período, sendo que na maioria das capitais, a variação foi superior 80%. Florianópolis, com um crescimento de 42% e Curitiba, com 53% foram os municípios que apresentaram menor evolução, enquanto Porto Alegre, com 134% e São Paulo, com 136% foram as capitais com maior crescimento. Essas duas cidades foram também as que apresentaram maior valor de gasto/aluno, superando em três vezes o valor de Teresina, a capital com menor valor. Cabe comentar também que, de maneira geral, a evolução no valor do gasto por aluno foi mais intensa no período de 2006 a 2010, perdendo ímpeto nos anos finais da série.

De forma análoga às redes estaduais, parte do crescimento do gasto/aluno está também relacionado à queda nas matrículas. É o que mostra a Tabela 7.

Os dados da Tabela 7 indicam uma queda na matrícula no período, seja em relação a 2006, ano inicial da série, nos casos de Belo Horizonte, Cuiabá, Belém, Curitiba, Natal, Porto Alegre e São Paulo, seja em relação a 2012, nos casos de Campo Grande e Teresina, ou 2013, no caso de Florianópolis. Não por coincidência, as capitais em que maior foi a evolução no gasto/aluno, Porto Alegre e São Paulo, também maior foi a queda nas matrículas, 18% e 25%, respectivamente. Campo Grande, com crescimento de 12%, Florianópolis, com 11% e Teresina, com 4%, foram as únicas capitais da amostra com crescimento positivo em relação ao início da série histórica. No caso de Florianópolis esse pode ser um dos fatores explicativos para o pequeno crescimento do gasto por aluno mostrado na Tabela 6.

Para se compreender melhor a dinâmica das matrículas da rede municipal apresentada na Tabela 7, a Tabela 8 traz os dados do percentual de matrículas da rede municipal em relação ao total de matrículas nas capitais. Nota-se que Curitiba, Florianópolis e Teresina apresentaram,de 2010 a 2013, crescimento contínuo na participação,sendo mais de 30% das matrículas ofertadas pela rede municipal de ensino. Exceto em 2011, Belém e Campo Grande também seguem essa tendência.

Em 2014, todas as capitais apresentaram queda no percentualde participação em relação a 2013. Chama atenção a situação de Campo Grande, em que,mesmo com a queda na participação, a rede municipal respondia por cerca de 47% das matrículas. Essa grande participação ajuda a entender o gasto por aluno (MDE) relativamente baixo apresentado por Campo Grande na Tabela 6. Já Porto Alegre, a capital que apresentou o menor percentual de matrículas em redes municipais é também aquela que apresenta o maior valor de gasto por aluno (MDE). Esse fato gera um problema sério, do ponto de vista de equidade, pois, enquanto um estudante de Porto Alegre que frequentou uma escola estadual teve um gasto médio, em 2012 (último ano disponível) de R$ 5.579,seu colega que frequentou uma escola municipal coube um gasto médio de R$ 14.376, no mesmo ano. Esses dados mostram os limites que persistem na política de fundos desde a implantação do Fundef, seja do ponto de vista de garantir um padrão aceitável de gastos por aluno, seja na perspectiva de assegurar a equalização das oportunidades educacionais (^{OLIVEIRA, 1999}; ^{PINTO, 2015})

Ainda em relação à Tabela 8, observou-se que,no período analisado, a variação na participação da rede municipal na oferta foi relativamente pequena, situando-se em patamar inferior a um ponto percentual (p.p.),à exceção de São Paulo, onde houve uma queda de 3,2 p.p. no período.

Finalmente, na Tabela 9, será mostrada a razão entre os valores por aluno disponibilizados pelo Fundeb, em média, nos estados, com os gastos por aluno nas capitais. Cabe comentar que para boa parte dos municípios do interior dos estados, a maior parte dos recursos advém do Fundeb(^{PINTO, 2015}).O que se pretende com essa comparação é aquilatar o nível de recursos adicionaisde que as capitais dispõem em decorrência de sua receita própria de impostos, os quais, como se sabe, não compõem a cesta de tributos do Fundeb. Como no caso das redes estaduais, a análise aqui é feita a partir de 2010, quando o Fundeb atingiu sua vigência plena, em termos de matrícula e recursos financeiros.

A Tabela 9 ajuda a entender porque os municípios das capitais, de forma geral, conseguem proporcionar remuneração e carreira bem superior, ao das redes estaduais do respectivo estado (^{CAMARGO; JACOMINI, 2015}). Enquanto os últimos dependem basicamente dos recursos do Fundeb, os primeiros, de maneira geral, contam com recursos adicionais significativos advindos da vinculação constitucional sobre sua receita própria de impostos (Impostos sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, Imposto Sobre Serviços e Imposto sobre Transmissão Inter Vivos).

Com exceção de Campo Grande e de Teresina, com fatores 1,8 e 1,6, respectivamente, as demais capitais conseguem, em relação aos recursos por aluno do Fundeb, duplicar (Natal, Cuiabá, Belém, Curitiba), triplicar (Florianópolis e Belo Horizonte) e até quadruplicar os gastos, caso de Porto Alegre e, em menor medida, São Paulo. Isso mostra a importância da receita própria dos municípios, que incluem o IPTU, ISS e ITBI, em propiciar recursos adicionais além daqueles garantidos pelo Fundeb no âmbito de cada unidade federada.

A análise da Tabela 9 em comparação com a Tabela 8 traz alguns elementos que podem ajudar a entender as diferenças entre as capitais. Assim, a razão foi maior em Porto Alegre e São Paulo, que possuem as redes menos municipalizadas. Na situação oposta encontram-se Teresina e Campo Grande, que são as capitais da amostra que apresentam maior índice de municipalização da Educação Básica. Já Belém, com baixo índice de municipalização, parece não seguir esse padrão, o que mostra a influência de outros fatores, particularmente do esforço fiscal de cada município e da capacidade contributiva da população, a qual, no caso das capitais da região Norte e Nordeste, tende a ser mais baixa.

O efeito desses dois fatores (grau de municipalização e capacidade de gerar receita própria) ajuda a entender, em particular, a situação de Teresina, que apresenta a menor razão da amostra. Já Florianópolis, capital com forte indústria turística, pode ser um bom exemplo do efeito da capacidade contributiva de alguns municípios litorâneos que abrigam um grande número de imóveis para temporada, como acontece também com Santos e Guarujá em São Paulo.