INTRODUÇÃO

O princípio da autonomia tem estado no centro das discussões desde a criação das primeiras universidades na Europa. Ele pode ser traduzido como autogoverno ou como o direito de definir as próprias normas acadêmicas, administrativas e de gestão ( ^{MEYER, 2019} ). Ele está alicerçado na noção de território livre e de imunidade em relação às pressões externas. Trata-se, como observa ^{Rossato (1998)} , de um princípio medieval herdado da Igreja Católica que, ao longo dos séculos, tem protegido as universidades das interferências externas. A título de ilustração, na baixa Idade Média (contexto do surgimento das primeiras universidades europeias como Bolonha, Paris, Cambridge, Oxford, Coimbra, etc.), foram frequentes os conflitos entre a população local e a comunidade estudantil. A população resistia em aceitar a proteção que as autoridades eclesiásticas conferiam aos mestres e aos estudantes. Era comum o papado manifestar-se em defesa da comunidade universitária, concedendo direitos especiais aos estudantes e aos mestres, livrando-os, inclusive, de acusações de delitos ( ^{ROSSATO, 1998} ). As autoridades locais não tinham poder de intervenção sobre os espaços onde ocorriam as aulas e sobre o cotidiano das instituições.

A despeito das tensões, pode-se afirmar que o princípio da autonomia foi basilar para a sobrevivência e a consolidação desse modelo específico de instituição, cujo propósito tem sido, ao longo dos séculos, promover a formação de nível superior e o desenvolvimento da investigação científica e do pensamento crítico. Como destaca ^{Chaui (2003} , p. 4-5), trata-se de um princípio que assegurou às universidades as condições para se diferenciarem das demais instituições:

[...] A legitimidade da universidade moderna fundou-se na conquista da ideia de autonomia do saber em face da religião e do Estado, portanto, na ideia de um conhecimento guiado por sua própria lógica, por necessidades imanentes a ele, tanto do ponto de vista de sua invenção ou descoberta como de sua transmissão. Em outras palavras, sobretudo depois da Revolução Francesa, a universidade concebe-se a si mesma como uma instituição republicana e, portanto, pública e laica.

Ao longo dos seus quase mil anos de existência foram incontáveis os ataques, as intervenções, as perseguições e as invasões às instituições universitárias, promovidos por agentes públicos e privados que visavam ao cerceamento das liberdades e do pensamento crítico. Entre os mais conhecidos e ilustrativos atos de intervenção está o que ocorreu na Universidade de Salamanca durante a Guerra Civil Espanhola, envolvendo o então reitor Miguel de Unamuno e o general franquista Millán Astray. Os incidentes culminaram na deposição do reitor em 1936.

É difícil supor qual teria sido o destino das instituições universitárias sem a salvaguarda proveniente desse princípio. Os conflitos no campo da autonomia foram, em geral, motivados pelas disputas políticas presentes no interior da sociedade e do Estado. A história da educação superior no Brasil, inclusive nos anos recentes, oferece evidências sobre as permanentes tensões entre educação e política, ciência e ideologia, universidade e sociedade etc. As disputas e os conflitos variam de acordo com o contexto de cada época e com as orientações político-ideológicas dos grupos hegemônicos que controlam o Estado. Os regimes autoritários, em geral, têm sido ávidos na tentativa de substituir as agendas de Estado pelas de governo, impondo determinados alinhamentos ideológicos e controles às universidades.

Tendo em vista a problemática acima, o propósito deste artigo é analisar a autonomia na história da universidade brasileira. Entendemos que esse exercício de hermenêutica é importante para compreender as raízes políticas e ideológicas das disputas. Trata-se, do ponto de vista metodológico, de um estudo de natureza documental desenvolvido entre agosto de 2019 e fevereiro de 2021. Além da extensa pesquisa bibliográfica, a investigação envolveu a organização e a análise de um amplo conjunto de documentos que estabeleceram os marcos regulatórios da educação superior em cada época, cabendo destaque para as diferentes Constituições, Leis de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, leis, decretos, portarias, acórdãos etc. Tendo em vista as diferentes naturezas jurídicas das instituições de educação superior no Brasil, o presente estudo priorizou o segmento das universidades públicas.

AS ORIGENS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR BRASILEIRA

A universidade brasileira é tardia. Por razões políticas bastante conhecidas, a Coroa portuguesa freou toda e qualquer iniciativa destinada a oferecer educação superior na Colônia. As políticas adotadas foram de tal modo restritivas que o primeiro curso de nível superior (o Colégio Médico-Cirúrgico da Bahia) passou a existir apenas em março de 1808, decorrente de um decreto de D. João VI, assinado poucos dias após a sua chegada ao Brasil. Similar ao que havia feito ao aportar na Bahia, criou, no mesmo ano, o segundo curso superior de medicina na cidade do Rio de Janeiro. Entre 1808 e 1821, período de sua permanência no Brasil, D. João VI instituiu sete cursos superiores, hoje pertencentes às universidades Federais do Rio de Janeiro e da Bahia ( ^{TEIXEIRA, 1989} ; ^{DURHAM, 1989} ).

No período colonial (1500-1822) a ausência de cursos de nível superior em universidades foi compensada por meio dos ciclos de estudos superiores em filosofia e em teologia destinados aos estudantes seminaristas que ambicionavam o sacerdócio. Após a expulsão dos Jesuítas em 1759 foram criadas aulas de matérias isoladas e alguns poucos cursos no Rio de Janeiro e no Recife ( ^{ROSSATO, 1998} ). Como destacado acima, a chegada da Família Real fortaleceu os debates sobre a criação da primeira universidade no Brasil. De acordo com ^{Martins (2002)} , apenas no período entre 1808 e 1822 foram apresentados 24 projetos de universidades, sendo nenhum deles aprovado. A independência política de 1822 não trouxe mudanças significativas no campo da educação superior. A despeito de ter sido objeto de longos e acalorados debates durante o processo de elaboração da Constituinte de 1824, os avanços foram mínimos. Cabe destacar que a Assembleia Constituinte foi dissolvida por D. Pedro I em 12 de novembro de 1823. Como descreve Barreto (2007, p. 1.785):

Inúmeras variantes foram apresentadas, estipulando a fundação de uma, duas ou três universidades em diferentes pontos do país. Alguns dos argumentos defendidos eram de um bairrismo gritante, em que deputados se contrapunham a outros enaltecendo as vantagens de sua província contra os vícios de outras. Um aparte interessante se deveu ao deputado cearense José Martiniano de Alencar: ‘Belos discursos tenho ouvido dos ilustres deputados que têm falado, pretendendo cada um que se deve estabelecer a universidade na província que lhe parece. Precisamos, Sr. Presidente, de uma universidade e já, como de pão para a boca’. Tudo isto acabou melancolicamente com o decreto de dissolução da Constituinte pelo Imperador em 12 de novembro de 1823.

Em 1842, o então deputado José Cesário de Miranda Ribeiro (Visconde de Uberaba) apresentou ao Legislativo do Império um projeto que previa a criação da universidade Pedro II, na cidade do Rio de Janeiro. O projeto, em seu artigo 2º, previa que a universidade reuniria:

[...] as faculdades de teologia, matemáticas, filosofia e medicina: e assim mais um curso de ciências físico-matemática, o qual será de sete anos para os militares engenheiros, de cinco para os artilheiros, de três para os militares que se aplicarem à arma de cavalaria, ou à infantaria, e à marinha; um curso farmacêutico, outro de parto; e a faculdade de letras, que prepare os alunos para os estudos universitários (BARRETO, 2007, p. 1.785).

O projeto do Visconde de Uberaba não prosperou. No ano seguinte, em 1843, o então senador Manoel do Nascimento Castro e Silva retomou a proposta. Em 1847 um projeto similar foi apresentado pelo Visconde de Goiana. Em 1870 o então ministro do Império, Paulino José Soares de Souza (Visconde do Uruguai), submeteu novo projeto aos deputados, demonstrando estar preocupado com os rumos da educação superior no Brasil. Em 1871, a proposta de criação de universidade foi reapresentada. Segundo Barreto (2007), após anos de discussão o então ministro do Império, Barão Homem de Melo, resolveu dar sequência ao processo de estruturação da primeira universidade no Brasil. De acordo com o projeto, a instituição se chamaria “Universidade Pedro II” e funcionaria como uma espécie de guarda-chuva abrigando todas as faculdades brasileiras existentes. Homem de Melo, em sua exposição de motivos, assim se referiu:

Parece-me fora de dúvida que o centro universitário deve ser a capital do Império; e digo propositalmente – centro universitário – para indicar que não cabe em meu espírito ideia de suprimir ou extinguir qualquer das faculdades que existem nas províncias, senão a de subordiná-las, como partes integrantes do mesmo todo, à universidade que entendo aí se deve estabelecer (BARRETO, 2007, p. 1.786).

O projeto novamente não logrou êxito. A proposta de subordinar as faculdades provinciais a uma única instituição sediada no Rio de Janeiro atraiu a crítica das Províncias, pois, segundo eles, a centralização retiraria poder de controle e influência em âmbito regional. Além disso, algumas lideranças positivistas da época, entre as quais Miguel Lemos, se colocaram contra o projeto sob o argumento de que:

[...] o Brasil possui um número mais que suficiente de escolas superiores para satisfazer às necessidades profissionais, e que a fundação de uma universidade só teria como resultado estender e dar maior intensidade às deploráveis pretensões pedantocráticas da nossa burguesia, cujos filhos abandonam as demais profissões, igualmente úteis e honrosas, para só preocupar-se com a aquisição de um diploma qualquer (LEMOS, 1881, Apud. BARRETO, 2007, p. 1.786).

As resistências inviabilizaram o projeto. A Monarquia foi extinta no Brasil em 1889 sem ter dado ao país uma universidade. Durante todo o século XIX a educação superior ficou restrita a institutos isolados, com características marcadamente profissionalizantes e tutelados pelo Estado ( ^{FREITAG, 1980} ). Ao invés de universidades, foram criadas escolas superiores nas principais cidades da época ( ^{TEIXEIRA, 1989} ; ^{MARTINS, 2002} ). Até o fim da primeira República a elite brasileira não assumiu a defesa da universidade. Ela continuou defendendo a tese de que a formação de nível superior deveria ser buscada no exterior. A criação, em 1890, do Ministério da Instrução Pública, Correios e Telégrafos criou alguma expectativa, mas a opção foi continuar autorizando a abertura das escolas superiores. De acordo com ^{Rossato (1998)} , no período entre 1891 e 1910 foram criadas 27 escolas superiores.

A implantação da República, neste sentido, não alterou substancialmente as políticas educacionais do Império. A primeira Constituição republicana, a propósito, foi totalmente omissa em relação aos compromissos do Estado em relação à educação superior. Após uma série de tentativas frustradas, em 7 de setembro de 1920 o então presidente Epitácio Pessoa criou a Universidade do Rio de Janeiro (atual UFRJ). Sete anos depois, em 7 de setembro de 1927, o então presidente do estado de Minas Gerais, Antônio Carlos de Andrada, criou a Universidade de Minas Gerais (atual UFMG). A universidade brasileira é, neste sentido, obra do século XX.

OS PRIMEIROS MARCOS REGULATÓRIOS

Até a década de 30 do século passado as discussões sobre a autonomia universitária foram inexistentes devido ao próprio modelo de organização (centrífugo), formado por faculdades isoladas sediadas nas Províncias e fortemente tuteladas pelo Estado. O tema da autonomia entrou na agenda do país a partir da criação das primeiras universidades. O surgimento desse novo e específico modelo de instituição fez emergir o debate sobre os limites da intervenção político-partidária, estatal e religiosa no ambiente universitário.

De acordo com a pesquisa realizada, os primeiros atos disciplinando a autonomia universitária foram expedidos no início do governo Vargas. No dia 30 de dezembro de 1930, menos de dois meses no exercício do cargo, Vargas expediu o Decreto nº 19.547, estabelecendo que fica “[...] cassada a autonomia didática à Universidade de Minas Gerais” (Art. 1º, BRASIL, 1930). A intervenção foi justificada sob o argumento de que o governo estava preparando uma ampla reforma educacional.

A referida reforma, coordenada por Francisco Campos, materializou-se em seguida por meio de seis Decretos, promulgados a partir de abril de 1931. De acordo com ^{Romanelli (1978)} , os decretos emitidos pelo então Ministro da Educação e Saúde Pública tinham o objetivo de organizar, estruturar e centralizar na administração federal os cursos superiores, o ensino secundário e o ensino comercial (ensino médio profissionalizante). Como é possível observar abaixo, no excerto do Decreto 19.850, de 11 de abril de 1931, Francisco Campos entendia que o país não estava preparado para conferir autonomia integral às universidades (BRASIL, 1931):

[...] Seria, porém, de todo ponto inconveniente e mesmo contraproducente para o ensino, que, de súbito, por uma integral e repentina ruptura com o presente, se concedesse às Universidades ampla e plena autonomia didactica e administrativa. Autonomia requer prática, experiência e critérios seguros de orientação. Ora, o regimen universitario ainda se encontra entre nós na sua phase nascente, tendo os primeiros passos e fazendo os seus ensaios de adaptação. Seria de mau conselho que, nesse período inicial e ainda embryonario e rudimentar da organização universitaria, se tentasse, com risco de graves damnos para o ensino, o regimen da autonomia integral [...] (Sic. Preservada a redação original).

A Reforma Educacional de 1931 refletiu as teses do governo Vargas. A educação foi concebida como parte das políticas de segurança nacional. De acordo com Campos, o Estado “[...] precisa exercer de modo efetivo o controle de todas as atividades sociais, a economia, a política, a educação” ( ^{CIRNE, 2018} ,p. 48). O Decreto nº 19.851/31 é um dos seis Decretos da Reforma Educacional promovida por Campos em 1931. Em relação à autonomia universitária, o Artigo 9º assim se refere: (BRASIL, 1931):

Art. 9º As universidades gosarão de personalidade juridica e de autonomia administrativa, didactica e disciplinar, nos limites estabelecidos pelo presente decreto, sem prejuizo da personalidade juridica que tenha ou possa ser atribuida pelos estatutos universitarios a cada um dos institutos componentes da universidade.

Paragrapho unico. Nas universidades officiaes, federaes ou estaduaes, quaesquer modificações que interessem fundamentalmente á organizacção administrativa ou didactica dos institutos universitarios, só poderão ser effectivadas mediante sancção dos respectivos governos, ouvido o Conselho Nacional de Educação (Sic. Preservada a redação original).

A vertente autoritária do primeiro governo Vargas materializou-se de várias maneiras na área educacional. No contexto da implantação do Estado Novo em 1937, o então Ministro da Educação Gustavo Capanema Filho elaborou um projeto de lei, em seguida sancionado por Getúlio Vargas (Lei nº 452/37), estabelecendo a extinção da Universidade do Rio de Janeiro (criada em 1920) e instituindo a Universidade do Brasil. A Lei nº 452/37 alterou o nome da instituição, extinguiu departamentos e criou institutos. A Lei, a propósito, não faz qualquer menção à autonomia universitária.

O fim do Estado Novo também não representou significativa alteração dos marcos regulatórios. A Constituição de 1946, a propósito, não faz menção à autonomia universitária. O assunto foi retomado no bojo do processo de elaboração da LDB de 1961. O Art. 80 da nova LDB (Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961) assim se refere: “As Universidades gozarão de autonomia didática, administrativa, financeira e disciplinar, que será exercida na forma de seus estatutos” ( ^{BRASIL, 1961} ).

A AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA NO CONTEXTO DA DITADURA CIVIL-MILITAR

A educação superior, assim como todas as demais dimensões da vida social e política brasileira, foi afetada pelo golpe de 31 de março de 1964. O autoritarismo e a repressão passaram a ser práticas institucionalizadas nas universidades. Além do permanente controle e repressão ( ^{GERMANO, 2000} ), o regime não tardou a alterar os marcos regulatórios da educação superior. Em 02 de julho de 1968, no período mais intenso da ditadura, foi publicado o Decreto nº 62.937/68 criando o Grupo de trabalho (GTRU) responsável pela elaboração de uma análise da educação superior brasileira. O Relatório elaborado pelo GTRU recomendou, entre outros aspectos, “[...] uma ação eficaz que enfrentasse de imediato o problema da reforma universitária, convertida numa das urgências nacionais” ( ^{FÁVERO, 2006} , p. 36). Dada a urgência, em pouco mais de trinta dias o GTRU finalizou o projeto de reforma universitária. O propósito era, como descreve ^{Germano (2000} , p. 133), “estancar urgentemente a crise política”. O projeto foi elaborado pelo GTRU, aprovado pelo Congresso e sancionado pelo então presidente Costa e Silva (Lei nº 5.540/68) entre julho e novembro de 1968, tendo sido sancionado quinze dias antes do Ato Institucional nº 5.

Em relação à autonomia universitária o Art. 3º da Lei 5.540/68 assim se refere: “As universidades gozarão de autonomia didático-científica, disciplinar, administrativa e financeira, que será exercida na forma da lei e dos seus estatutos” ( ^{BRASIL, 1968} ). Curiosamente os demais parágrafos e incisos foram vetados. Além da sua natureza autoritária, a Reforma Universitária (RU) de 1968 foi concebida no bojo de um conjunto de acordos MEC/USAID, celebrados a partir de 1964. Alguns assessores norte-americanos, entre os quais Rudolph Atcon, participaram da elaboração da RU. O Relatório Acton, de 1966, enfatizou a necessidade de disciplinar a vida acadêmica, coibir protestos, reforçar a hierarquia e racionalizar a universidade, organizando-se em moldes empresariais ( ^{GERMANO, 2000} ).

No dia 13 de dezembro de 1968, duas semanas após a publicação da RU, foi promulgado o Ato Institucional nº 5, considerado o mais duro ato de cerceamento dos direitos fundamentais e das liberdades individuais e coletivas. O AI-5 teve consequências imediatas sobre as universidades e o movimento estudantil, tendo resultado na perseguição de estudantes e professores, na aposentadoria compulsória de docentes, na expulsão de estudantes e na demissão de servidores.

Cerca de dois meses após o AI-5, em 26 de fevereiro de 1969, foi publicado o Decreto 477/69, definindo as infrações disciplinares a serem aplicadas a professores, alunos, funcionários ou empregados de estabelecimentos de ensino público ou particulares. O referido Decreto estabeleceu rito sumário para demissões e desligamentos das pessoas consideradas subversivas. No rol das infrações disciplinares estava a participação de atos de paralisação das atividades escolares, a organização de eventos não autorizados, a confecção ou porte de material subversivo, as manifestações que comprometessem a ordem pública, o sequestro de pessoas e a prática de atentados contra o patrimônio das universidades (CARRANO, 2018). Em seus dez anos de vigência, o Decreto imprimiu marcas profundas na cultura institucional das universidades e na formação política dos estudantes.

A AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA NA CF DE 1988

Os debates sobre a autonomia universitária foram retomados nos anos 80, especialmente durante o período constituinte. A Constituição Federal (CF) de 1988 foi o primeiro texto constitucional brasileiro a estabelecer a autonomia como um princípio fundamental do fazer universitário, tanto nos seus aspectos didático-científicos, quanto administrativos, de gestão financeira e patrimonial. No inciso II, do Art. 206, a CF estabelece que a “liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber” é um dos princípios do ensino.

A Assembleia Nacional Constituinte recebeu inúmeras emendas, entre as quais do então deputado Nelson Wedekin (Emenda 8S0463-6), propondo o acréscimo de um dispositivo assegurando que a administração das universidades será formada por professores, alunos e funcionários. Após longos debates e votações, o Art. 207, em sintonia com todo o Capítulo III da CF, ficou com a seguinte redação:

Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.

§ 1º É facultado às universidades admitir professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei.

2º O disposto neste artigo aplica-se às instituições de pesquisa científica e tecnológica ( ^{BRASIL, 1988} ).

De acordo com Ranieri (2018), a CF assegurou as bases para o autogoverno e para o exercício das liberdades essenciais ao trabalho acadêmico e à gestão democrática. Após décadas de embates, o Art. 207 finalmente reconheceu a centralidade do princípio, assegurando ao sistema universitário as garantias constitucionais para o pleno exercício do direito ao autogoverno. As universidades públicas, em particular, passaram a gozar da condição de instituições de Estado, ficando protegidas do varejo das disputas político-partidárias e dos interesses patrimonialistas dos grupos que ocupam as estruturas do Estado.

Em consonância com CF, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei 9.394/96) reforçou os compromissos com o princípio da autonomia. Os artigos 53 e 54 da LDBEN garantem às universidades o direito de decidir sobre os cursos, programas, currículos, pesquisas, investimentos, organização interna, regramentos etc. Como observam Ranieri e Lutaif (2019), as universidades públicas, em particular, passaram a gozar de uma posição singular no corpo da Administração Indireta, caracterizada pela possibilidade de gozarem de estatuto jurídico especial para atender às peculiaridades de sua estrutura, organização e financiamento. Constitucionalmente circunscrita, a autonomia deve ser exercida em observância à legislação nacional vigente, especialmente à relativa ao direito administrativo e educacional.

O PRINCÍPIO DA AUTONOMIA NAS DÉCADAS RECENTES

A salvaguarda constitucional, a despeito de sua inegável importância, não pôs fim às disputas. Nos anos recentes os questionamentos e os ataques têm sido recorrentes, em geral motivados por agentes públicos, grupos e partidos políticos que questionam a gestão democrática das universidades, a liberdade de cátedra e o direito ao livre exercício do pensamento e da investigação científica. Os embates políticos presentes na sociedade e na estrutura do Estado tencionam a dimensão normativa do preceito constitucional.

De acordo com a pesquisa realizada, a primeira tentativa de alteração do Art. 207 ocorreu três anos após a promulgação da CF. Em 1991, o então presidente Fernando Collor de Mello, apoiado por grupos empresariais da educação privada, apresentou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 56-B/1991, cujo propósito era, segundo ^{Leher (2019)} , desregulamentar a autonomia universitária e mudar o caráter jurídico das universidades federais. A PEC não avançou em virtude da greve nacional dos docentes e técnico- administrativos em 1991 e o sequente processo de impeachment em 1992.

Os presidentes seguintes, nomeadamente Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, Luís Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff, não empreenderam tentativas de alteração do Art. 207 da CF. A despeito de terem implementado políticas distintas de expansão e financiamento da educação superior, os governos acima referidos mantiveram seus compromissos e zelaram pelo princípio.

A crise política de 2016 introduziu significativas mudanças no país, inclusive no posicionamento dos governos e de setores da sociedade em relação ao princípio da autonomia. O impeachment da presidente Dilma Rousseff trouxe consigo o esfacelamento das alianças políticas que garantiram apoio às políticas de expansão e de financiamento da educação superior pública e privada no país, por meio do FIES, Reuni, Prouni e tantos outros programas. As universidades públicas, em especial, passaram a ser objetos de recorrentes críticas no parlamento, na imprensa, nas mídias sociais, assim como alvos de denúncia e investigação pelos órgãos de controle e no âmbito da justiça.

O princípio da autonomia passou a ser questionado sob o argumento de que ele era um artifício estrategicamente utilizado para esconder a corrupção e as práticas de desvio de recursos públicos. Como destaca ^{Leher (2019)} , algumas dessas campanhas foram claramente difamatórias, destinadas a convencer a opinião pública de que as universidades eram ineficientes, corruptas, ociosas e elitizadas. Além do princípio da autonomia, tais campanhas visavam questionar a gratuidade, a gestão democrática e o caráter laico e republicano da universidade pública.

As críticas não tardaram a se transformar em ações na justiça e em processo de investigação criminal. O quadro abaixo, a título de ilustração, apresenta as principais operações coordenadas pela Polícia Federal entre 2016 e 2018, destinadas a investigar denúncias de más condutas nas universidades públicas.

Nas operações acima chama a atenção a forte exposição midiática e o caráter coercitivo. Na operação Ouvidos Moucos que prendeu o reitor da Universidade Federal de Santa Catarina participaram 115 policiais. Cerca de três meses depois, em dezembro de 2017, a operação Equilibrista na UFMG envolveu 84 policiais fortemente armados ( ^{LEHER, 2019} ). O caráter repressivo e midiático ficou evidente na operação que prendeu Luis Cancellier de Olivo (ex-reitor da UFSC). Sem crime comprovado, o acusado foi preso em sua residência, conduzido a uma cela de segurança máxima, algemado e submetido à revista íntima. Semanas após, em 02 de outubro de 2017, o então reitor suicidou-se num shopping da cidade de Florianópolis.

No ano seguinte, um novo episódio expôs claramente o incômodo que o princípio da autonomia gera em determinados setores da sociedade. Durante a campanha presidencial de 2018 diversas ações foram impetradas na Justiça Eleitoral requerendo a proibição de assembleias de natureza política e aulas que tratassem de temas políticos, assim como a busca e a apreensão de panfletos e materiais de campanha nas universidades. Tendo em vista o expressivo número de juízes eleitorais que acolheram os pedidos em diversas cidades do país (Belo Horizonte, Campina Grande, Dourados, Niterói, etc.), a então Procuradora-Geral da República, Raquel Dodge, submeteu ao Supremo Tribunal Federal (STF) a propositura de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 548.

A ADPF 548 foi relatada pela Ministra Cármen Lúcia Antunes Borges.

No dia 31 de outubro de 2018, em sessão plenária, o STF referendou, por unanimidade, a liminar concedida pela Ministra. O parecer passou a ser um marco da jurisprudência sobre a matéria. Segundo o parecer emitido, a autonomia universitária está entre os princípios constitucionais que garantem todas as formas de liberdade:

[...] A autonomia é o espaço de discricionariedade deixado constitucionalmente à atuação normativa infralegal de cada universidade para o excelente desempenho de suas funções constitucionais. Reitere-se: universidades são espaços de liberdade e de libertação pessoal e política [...] toda forma de autoritarismo é iníqua. Pior quando parte do Estado. Por isso os atos que não se compatibilizem com os princípios democráticos e não garantam, antes restrinjam o direito de livremente expressar pensamentos e divulgar ideias são insubsistentes juridicamente por conterem vício de inconstitucionalidade (ADPF/STF, 2018, p. 13 e 14).

Segundo a liminar, a autonomia é um princípio basilar do Estado Democrático de Direito. Nos termos da liminar “[...] A única força legitimada a invadir a universidade é a das ideias livres e plurais [...] qualquer outra que ali ingresse sem causa jurídica válida é tirana, e tirania é o exato contrário da democracia” (ADPF/STF, 2018, p. 13 e 14); ^{MEYER, 2019} , p. 284).

A campanha presidencial de 2018 evidenciou, entre outros tantos aspectos, as diferentes posições dos candidatos sobre a universidade, os seus papéis e as suas formas de organização. A vitória de Jair Messias Bolsonaro levou ao poder um grupo político conservador e resistente ao cumprimento das normas que regem o Estado Democrático de Direito. Em virtude disso, a partir do início do governo Bolsonaro, muitos dos principais questionamentos e ataques à autonomia universitária passaram a ser desencadeados por agentes públicos que exercem importantes funções na estrutura do Estado.

O depoimento abaixo, entre outras tantas manifestações analisadas na presente pesquisa, é bastante ilustrativo. Ele foi expresso pelo então ministro da Educação, Abraham Weintraub, em entrevista ao Jornal da Cidade, em 22 de novembro de 2019:

Foi criada uma falácia que as universidades federais precisam ter autonomia. Justo, autonomia de pesquisa, autonomia de ensino. Só que essa autonomia acabou se transfigurando em soberania. Então, o que você tem? Você tem plantações de maconha, mas não é três pés de maconha, você tem plantações extensivas nas universidades. A ponto de ter borrifador de agrotóxico, porque orgânico é bom contra a soja, para não ter agroindústria no Brasil, na maconha deles, eles querem tudo o que a tecnologia tem à disposição. Ou coisas piores, você pega laboratórios de química, uma faculdade de química não era um centro de doutrinação, desenvolvendo laboratório de droga sintética de metanfetamina ( ^{POZZEBOM, 2019} ).

O governo Bolsonaro tem utilizado a prerrogativa da discricionariedade assegurada pelo Inciso I do Art. 16 da Lei 5.540/68 ( ^{BRASIL, 1968} ) para nomear reitores de acordo com as suas preferências, independentemente da posição na lista tríplice elaborada pelas instituições. O ato de designar o primeiro colocado da lista tríplice para a escolha dos reitores faz parte da tradição universitária, pois a lista expressa a vontade da comunidade acadêmica. Desde a CF de 1998, com raras exceções, esse primado foi reafirmado de forma ininterrupta. Todos os presidentes da República nomearam os primeiros colocados das listas tríplices. O governo Bolsonaro rompeu com essa tradição, tendo nomeado os reitores de acordo com os seus critérios e preferências, independente da posição na lista tríplice elaborada pelas instituições.

O princípio da autonomia também vem sofrendo investidas no plano legal. A partir de junho de 2019, conforme quadro abaixo, o governo federal empreendeu várias tentativas com o propósito de alterar o regramento referente à eleição e nomeação de reitores, vice-reitores e diretores de unidades.

A Medida Provisória nº 979, de 09 de junho de 2020, evidencia, entre outros aspectos, a inconstitucionalidade das tentativas de alteração dos marcos regulatórios que regem a autonomia universitária. O flagrante desvio da lei motivou o presidente do Senado Federal, Davi Alcolumbre, a devolver referida MP ao poder executivo. Em despacho datado de 12 de junho de 2020, o então presidente do Senado (ALCOLUMBRE, 2020) assim se referiu:

Acabo de assinar o expediente de devolução da MP 979, que trata da designação de reitores, por violação aos princípios constitucionais da autonomia e da gestão democrática das universidades. Cabe a mim, como presidente do Congresso Nacional, não deixar tramitar proposições que violem a Constituição Federal. O Parlamento permanece vigilante na defesa das instituições e no avanço da ciência.

A devolução sem análise é uma prática excepcional. Trata-se de um expediente extremo, utilizado pelo Congresso Nacional apenas quatro vezes entre 1985 e 2020, ocorridos nos governos José Sarney (MP 33/1989), Luiz Inácio Lula da Silva (MP 446/2008), Dilma Rousseff (MP 669/2015) e Jair Bolsonaro (MP 979/20). A devolução, sem análise, torna a MP sem efeito.

Mais recentemente, o governo federal, por meio do Ministério da Educação, elaborou e enviou ao Congresso um projeto de lei que pretende rever dimensões centrais da autonomia universitária, especialmente no que tange aos aspectos administrativos, financeiros e patrimoniais. Trata-se do Projeto de Lei nº 3.076/20. O projeto Future-se , como assim é denominado, propõe uma drástica redução da função pública das universidades, induz a privatização do patrimônio tangível e intangível das instituições e introduz mecanismos que agilizam as parcerias entre as instituições públicas e os agentes privados. O Projeto de Lei encontra-se, atualmente, na coordenação de comissões permanentes da Câmara dos Deputados, aguardando tramitação.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A pesquisa evidenciou uma estreita correlação entre democracia e autonomia. A trajetória de uma se confunde com a outra. Como a democracia no Brasil tem sido mais a exceção que a regra, as universidades brasileiras passaram a maior parte de sua história sob a tutela e o controle direto ou indireto dos governos autoritários. Os regimes autoritários, invariavelmente, moveram ações para suprimir as liberdades acadêmicas e de cátedra, assim como restringiram o direito das instituições de definirem as suas regras relativas à gestão administrativa e financeira.

A trajetória do princípio da autonomia no Brasil não é linear. Trata-se de um processo com oscilações, característico a um pêndulo, ora promovendo avanços, ora retrocessos. Como observado ao longo deste artigo, a primeira Carta Magna brasileira - entre as sete no período entre 1824 e 1988 - a constitucionalizar o princípio da autonomia universitária foi a de 1988. Ele foi firmado no bojo do processo de democratização do país e da institucionalização dos direitos civis, políticos e sociais fundamentais.

Transcorridos mais de trinta anos da CF de 1988, a autonomia segue polêmica e ensejando disputas. O Supremo Tribunal Federal (STF) é, com frequência, demandado a fixar entendimentos sobre a matéria. A mais recente ação (ADPF 759) foi ajuizada pelo Conselho Federal da OAB em 11 de novembro de 2020. A ADPF questiona a constitucionalidade das “nomeações discricionárias” do presidente da República. De acordo com a ação, as nomeações que não observam a ordem hierárquica da lista tríplice caracterizam “desrespeito aos princípios constitucionais da gestão democrática, do republicanismo, do pluralismo político e da autonomia universitária” (ADPF 759). Em 08 de fevereiro de 2021, o pleno do STF decidiu, por maioria (8x3), acompanhar o voto do Ministro Alexandre de Moraes. De acordo com o parecer do Ministro, “[...] A escolha de seu dirigente máximo pelo Chefe do Poder Executivo, a partir de lista tríplice, com atribuições eminentemente executivas, não prejudica ou perturba o exercício da autonomia universitária, não significando ato de fiscalização ou interferência na escolha ou execução de políticas próprias da instituição, escolhidas por decisão colegiada e participativa de seus integrantes” (MORAES, 2021, p. 01). De acordo com a decisão do STF, o presidente da República não precisa observar a ordem da lista tríplice para nomear reitores e vice-reitores das universidades federais.