VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO - CAMINHOS POLÍTICOS

Não há como dissociar a importância da remuneração de qualquer trabalhador para a sua sobrevivência, acesso a bens diversos e melhoria da qualidade de vida em uma sociedade capitalista (^{MASSON, 2017}; ^{GROCHOSKA, 2015}; ^{FERNANDES, 2015}). Nesse viés, acessar, permanecer ou abandonar a carreira parece estar atrelado às perspectivas de valorização e, nesse caso, a efetividade dos Planos de Carreira, Cargos e Remuneração (PCCR) tem relação direta com a possibilidade de um profissional da educação ter melhorias em suas condições de vida e motivação para o trabalho. Adota-se, para a remuneração, a perspectiva de ^{Grochoska (2015)} de que

a valorização do professor é um princípio constitucional que se efetiva por meio de um mecanismo legal chamado carreira, que se desenvolve por meio de três elementos: a) Formação, b) Condições de trabalho e; c) Remuneração, tendo como objetivos a qualidade da educação e a qualidade de vida do trabalhador (^{GROCHOSKA, 2015}, p. 79-80).

Ou seja, mesmo que o município recorra à reposição inflacionária anualmente, a regulamentação e efetividade do PCCR é fundamental para que o professor público seja valorizado. No Brasil, esse cenário não é uniforme, na medida em que, de acordo com ^{Masson (2017)}, há uma infinidade de critérios e modelos, vencimentos e formas de crescimento. Em que pese a importância da Lei n. 11.738/2008, que versa sobre a instituição de um Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN) para os profissionais do magistério, a autora disserta que não são todos os municípios que cumprem e, além disso, as interpretações em torno da normativa por parte do poder público municipal pode entendê-la menos como um piso, e mais como um teto, balizando a política.

A porta de entrada da política de valorização do profissional do magistério neste texto é a remuneração. Nesse sentido, é importante a definição de terminologia entre salário, vencimentos e remuneração:

O salário é definido juridicamente como uma retribuição paga diretamente pelo empregador ao empregado pelo tempo de trabalho realizado. Assim, só o montante pago pelo empregador a título de retribuição é considerado “salário” – nos termos da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Já o termo “vencimento” é definido legalmente (lei n. 8.112, de 11/12/1990, art. 40) como “retribuição pecuniária pelo exercício de cargo público, com valor fixado em lei”. Os vencimentos dos cargos efetivos são irredutíveis e, para cargos de mesma atribuição ou de atribuição semelhante na mesma esfera administrativa, é garantida isonomia. O conceito de “remuneração”, por sua vez, pode ser definido como o montante de dinheiro e/ ou bens pagos pelo serviço prestado, incluindo valores pagos por terceiros. A remuneração é a soma dos benefícios financeiros, dentre eles o salário, acordada por um contrato assinado entre empregado e empregador. […] No caso do magistério público, a remuneração é composta pelos vencimentos do cargo, acrescida de vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei, em outras palavras, o salário […] mais as vantagens temporais, as gratificações, o auxílio transporte etc. (CAMARGO et al. , 2009, p. 342).

Portanto, ao se referir à remuneração, consideram-se todas as vantagens pecuniárias que compõem o pagamento ao servidor público pela venda de sua força de trabalho, incluindo vencimentos, vantagens temporárias, gratificações, entre outras. Nesse viés, esta pesquisa não se debruça com afinco nas questões atinentes à composição da remuneração dos professores públicos do caso analisado, mas alerta para a importância de estudos dessa natureza, pois é mister que a composição dos vencimentos é fundamental para que não só a melhoria de qualidade de vida, de trabalho e acesso a bens diversos do trabalhador esteja legalmente protegida, mas que a contribuição durante toda a sua carreira para a sua aposentadoria seja realizada. Frequentemente, bônus, auxílios e gratificações são incorporados à remuneração (^{MASSON, 2017}), mas sem os descontos previdenciários para que, na posteridade de finalização de sua carreira, seus vencimentos de aposentadoria sejam dignos.

A valorização do profissional do magistério é, na visão deste trabalho, entendida como uma manifestação política do poder público, pois reconhece-se que valorizar sua remuneração dialoga diretamente com o viés ideológico da concepção de educação de qualidade adotada pelo grupo que no momento histórico se encontra à frente do poder na localidade municipal (^{SILVA, 2019}; ^{GOUVEIA, 2008}). O desdobramento dessas políticas é fruto de embate de interesses nacionais e locais em momentos históricos distintos, que, em determinadas conjunturas, pode fortalecer a luta dos profissionais do magistério por melhores condições remuneratórias ou ampliar os obstáculos para a busca desse objetivo. Em qualquer conjuntura, trata- se de disputa pelo fundo público, pois só há melhoria das condições supracitadas se a alocação de recursos para esse fim está na ordenação de prioridades do poder público. Se há disputa, há política.

Reconhecendo a valorização dos profissionais do magistério como uma política e, portanto, em constante disputa, a seção seguinte alia pressupostos da austeridade fiscal na literatura, buscando tecer aspectos em torno do princípio político/econômico em âmbito municipal e suas principais premissas de atuação no caso analisado.

AUSTERIDADE FISCAL: DAS POLÍTICAS NACIONAIS PARA O CASO DE CURITIBA

A literatura nacional e internacional (^{BLYTH, 2020}; ROSSI; DWECK; ARANTES, 2018; ^{CAMPEDELLI; LACERDA, 2019}) reconhece a austeridade como um modelo de gestão política dos recursos financeiros que se pauta na deflação voluntária de salários, preços e despesa pública, objetivando esvaziar o Estado de suas obrigações da oferta e dispêndio financeiro com as políticas sociais, acreditando que o estabelecimento da competitividade, seja no âmbito da empregabilidade dos trabalhadores ou dos serviços públicos, inspira a confiança empresarial e, consequentemente, os investimentos privados e a lógica de mercado nos tópicos supracitados retomarão o crescimento da economia.

Esse modelo de ajustamento da economia tende a ser utilizado em tempos de crise econômica ¹ , promovendo ajustes fiscais com a preferência por cortes de gastos, reverberando em crescimento econômico (ROSSI; DWECK; ARANTES, 2018, p. 15). O argumento central de seus defensores é que “em tempos de crise as políticas fiscais restritivas (aumento de impostos ou, preferencialmente, redução de gastos) podem ter um efeito expansionista, de aumento do crescimento econômico” (ROSSI; DWECK; ARANTES, 2018, p. 16), crises que, de acordo com os estudos de Plath (2020) e ^{Dowbor (2017)}, não costumam estar associadas diretamente ao “excesso de gastos” com políticas sociais, mas às irresponsabilidades especulativas do setor privado, principalmente os bancos.

Em síntese, a austeridade não tende a reverberar em efeitos aos que se utilizam da financeirização da riqueza (rentismo) e aos demais detentores do grande capital, mas, mesmo que os problemas financeiros sejam criados pelo topo da elite econômica, os defensores de políticas austeras com o fundo público atribuem ao Estado e sua gerência financeira a crise, espremendo a base social para que esta se sacrifique para resolver os imbróglios criados por eles. No caso brasileiro, ^{Campedelli e Lacerda (2019)} apontam alguns efeitos para a classe trabalhadora, como a redução de salários, aumento do nível de desemprego, precarização do trabalho e suas condições objetivas, entre outras, tudo em nome de uma política monetária que mantenha os níveis inflacionários e de superávit primário para a meta proposta.

Todavia a austeridade é entendida por estudiosos da economia política como um dogma, uma crença sem base científica, pois não costuma resultar no que promete. Nesse sentido, políticas macroeconômicas austeras que prometem o expansionismo da economia não se consolidam na prática (^{BLYTH, 2020}; ROSSI; DWECK; ARANTES, 2018; ^{CAMPEDELLI; LACERDA, 2019}). O ciclo vicioso da austeridade é caracterizado por Rossi, Dweck e Arantes (2018) como um movimento cíclico que resulta em: redução dos investimentos públicos – redução da demanda privada – redução do crescimento do PIB – redução da arrecadação – piora do resultado primário. Na avaliação dos autores, pautada em estudos internacionais e na própria conjuntura econômica brasileira, não é eficiente, mas sempre pautada em justificativas que, em uma linguagem adaptada à população sem conhecimento específico sobre política macroeconômica, é legitimada por parte da sociedade: a fada da confiança, a metáfora do orçamento doméstico e, acrescentado pelos estudos de ^{Blyth (2020)}, o sentido intuitivo da austeridade.

Os estudos indicam, portanto, que a austeridade é uma política contraproducente ao que se promete, sem experiências históricas de sucesso e, de acordo com ^{Blyth (2020)}, sendo refutada, inclusive, por organismos internacionais que, comumente, orientam e orientaram o ajuste fiscal a países em desenvolvimento como o pilar do receituário neoliberal para a retomada do crescimento, como o Fundo Monetário Internacional.

Nesse contexto, concorda-se com ^{Blyth (2020}, p. 328) que a austeridade é uma política de ajuste fiscal ideológica, mas também prática, pois “existem boas razões materiais para a continuação da aplicação da austeridade […], isto é, para criar espaço nas contas dos fundos soberanos em caso de um dos bancos da região que são grandes demais para falir ou ameaçar falência” (^{BLYTH, 2020}, p. 328).

Nesse sentido, não há irracionalidade na adoção da austeridade. Trata-se de uma imposição dos interesses dos acumuladores de capital, visando ao custeio de demandas das elites econômicas, em que os que pagam a conta são os que necessitam das políticas sociais. Dentre os benefícios, elenca-se o desemprego e a recessão, induzindo à redução de pressões salariais e aumento da taxa de lucro, a abertura de espaço para futuros cortes de impostos dos grandes detentores do capital com a redução da demanda de recursos para as políticas sociais e a ampliação da demanda de serviços privados, como a educação, em decorrência da redução da qualidade da oferta pública (ROSSI; DWECK; ARANTES, 2018).

Há uma tendência de que a austeridade tem consequências para o presente e compromete o futuro de uma sociedade, principalmente ao considerar o caso brasileiro, marcado por desigualdades estruturais historicamente construídas e com uma grande parcela da população com a qual o Estado tem uma considerável dívida social. A austeridade, reconhecida como um dos princípios basilares do neoliberalismo, opera priorizando a eficiência dos mercados como geradores de bem- estar, entendendo a questão redistributiva da riqueza socialmente produzida como uma questão secundária. Nesse contexto, o Estado mínimo é, predominantemente, para as políticas sociais, e máximo para a garantia da lógica de mercado na oferta de serviços públicos e dinâmica da sociedade como um todo.

Todavia essa discussão costuma estar atrelada à economia dos Estados nacionais, haja vista que estes costumam ter mais autonomia, seja pelo volume de recursos arrecadados, as possibilidades de estabelecimento de taxas de juros, escolha e caracterização do perfil tributário, emissão de títulos de dívida pública, entre outros. Para o caso municipal, a transição desta precisa ser compreendida em alguns aspectos, dos quais, para os limites deste trabalho, se destacam dois: os efeitos da austeridade como política econômica nacional na economia municipal e as peculiaridades do caso analisado na adoção do princípio na gestão municipal.

Sinteticamente, os municípios dependem da atividade econômica e formalidade nas relações trabalhistas para maior capacidade de arrecadação, sobretudo se considerarmos que a maioria dos municípios tem na parcela do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), os repasses do Fundeb e, em entes federados municipais com maior atividade de serviços, o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), suas fontes primárias de recursos. Os efeitos da adoção da política de austeridade, sobretudo simbolizada pelo novo regime fiscal proposto pela Emenda Constitucional n. 95/2016, já apresentavam, antes da pandemia da covid-19, evidências de retração da economia e investimento em educação (^{SILVA, 2020}).

^{Correa e Dweck (2020)} analisam que o ente federado municipal não emite títulos de dívida pública e não emite moeda, bem como não tem controle sobre políticas de amplo impacto que possam contribuir para o pleno emprego e a melhoria de renda da população, limitando os municípios a combaterem a crise apenas com sua arrecadação própria, repasses constitucionais e voluntários da União e estados. Considerando que a austeridade expansionista não apresenta experiências históricas de retomada do crescimento econômico, a própria crise aprofundada pela recessão de investimentos públicos e salários implica uma perda de arrecadação dos municípios, particularmente pelo perfil de arrecadação de impostos, que depende da atividade econômica e ampliação de empregos formais e renda dos trabalhadores.

No caso da educação, as autoras alertam que, mesmo que a complementação da União para o Fundeb (Paraná não consta como estado a ser complementado) esteja fora do teto de gastos, recursos para alimentação escolar, transporte, o Programa Dinheiro Direto na Escola, construção de creches e/ou aquisição de materiais didáticos, não só estão sujeitos à EC n. 95/2016 como, na redução desses repasses, afetam a capacidade dos municípios em prover uma educação de maior qualidade.

Todavia as ações de restrição orçamentária para as políticas sociais do governo federal parcialmente se mantiveram, inclusive durante a pandemia, na perspectiva de que a austeridade como uma política econômica iria retomar a confiança dos investidores e, pela via do mercado, a retomada do crescimento aconteceria, uma falácia neoliberal. Até o final de 2020, a retomada do crescimento não só deixou de ocorrer, mas a possibilidade de ampliar a qualidade dos serviços públicos locais foi definhada por indução, na medida em que os repasses para o combate à pandemia foram atrelados ao congelamento de quinquênios e reposição/reajustes salariais dos servidores públicos dos entes federados que aderiram ao programa de complementação financeira da União, pela via da Lei Complementar n. 173/2020.

Portanto, o momento histórico não concretizou a retomada dos investimentos pelo governo federal. A retomada da atividade econômica, que poderia beneficiar a capacidade de arrecadação dos municípios, foi tolhida pelos mitos da austeridade expansionista, prejudicando a possibilidade de os entes federados subnacionais saírem da crise com maior rapidez e eficiência. Aliadas a esse fato, as ações locais, principalmente em torno da educação como política pública, caminharam a partir de 2017 no município de Curitiba alinhadas ao espectro político/econômico/ideológico do grupo político que ocupa o Poder Executivo nacional, resultando em um retrocesso significativo das conquistas históricas do magistério enquanto categoria profissional e a educação como um direito social que demanda padrões mínimos de qualidade (^{SILVA, 2022}).

Esse aspecto é particularmente importante ao objeto deste trabalho, pois, em trabalhos anteriores, foi possível compreender que, desde o ano de 2017, início da atual administração municipal, não havia cenário de crise financeira, mensurados em particular pelos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como qualquer indício de dificuldades orçamentárias no ano anterior ao da ascensão do referido grupo político ao poder (^{SILVA; CRUZETTA, 2020}; ^{SILVA, 2022}). Destarte, os estudos evidenciaram que a ausência de crise orçamentária não elidiu o município de adotar uma série de medidas restritivas no que tange à alocação de recursos para o financiamento da educação, na qual se destacam:

Há outras ações que dialogam com o contexto de retrocessos vividos pelos profissionais do magistério no município, incluindo as perdas remuneratórias decorrentes da não reposição inflacionária dos vencimentos no período da referida administração. Entre janeiro de 2017 e outubro de 2021, a inflação acumulada de 27,48% (Base no INPC – Índice Nacional de Preços ao Consumidor) não foi acompanhada da reposição salarial, que no período foi de 9,64%.

Ações públicas dessa natureza não contemplam a remuneração docente como uma vertente de valorização pela via da carreira, tampouco dialogam com a valorização de professores públicos municipais no Brasil, incluindo suas remunerações, na contramão do contexto político nacional e local anterior ao início da referida administração, pautado por uma gama de marcos legais e políticas de indução aos estados e municípios para que conduzissem suas administrações a um cenário de maior efetividade de PCCRs, resultando na ampliação das remunerações dos profissionais do magistério já analisadas em outros trabalhos (^{SILVA, 2019}; ^{SILVA; CRUZETTA, 2020}).

Portanto, entende-se que a austeridade tem uma base ideológica, mesmo que sem referências históricas de sucesso, e que, no caso do município analisado, a adoção deste princípio, sem contexto de crise orçamentária (^{SILVA, 2022}), foi acompanhada de uma série de ações que visam, sobretudo, a reduzir os recursos destinados ao financiamento da educação e, especificamente, à valorização do profissional do magistério. Os efeitos de tais ações na remuneração docente são analisados na seção seguinte.

EFEITOS NA REMUNERAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO CURITIBANO

Considerando o princípio metodológico adotado por este trabalho de que a estatística auxilia, mas não é em si explicativa em fenômenos de natureza sociológica e, acrescenta-se, política (^{SELZ, 2015}), o trabalho com os dados de remuneração dos profissionais do magistério de Curitiba foram importantes para materializar o fenômeno da desvalorização da remuneração, mas sem perder a perspectiva crítico dialética proposta por ^{Behring e Boschetti (2011)} de propor uma compreensão da totalidade na análise das políticas sociais, compreendendo, particularmente,os contextos econômico, histórico e político do caso. Nesse sentido, um diálogo entre tais resultados e a literatura é aceito como essencial para a compreensão desse objeto.

O Siope disponibiliza, desde o ano de 2017, a remuneração bruta por matrícula dos profissionais do magistério dos sistemas de ensino e, por esta disponibilidade atender especificamente a este trabalho, foi a principal fonte de informações. Como opção metodológica, os dados da remuneração dos profissionais do magistério do Siope foram atualizados com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), com referência a outubro de 2021. Tal opção dialoga com as preocupações metodológicas de Silva e Gouveia (2021) em torno de estudos que trabalhem dados financeiros de forma longitudinal. A atualização inflacionária permite a comparação de valores reais em tempos históricos distintos com maior fidedignidade.

Os vencimentos, definidos como o salário base do funcionalismo público (CAMARGO et al. , 2009), não são, para este caso, os melhores indicativos para compreender o contexto de desvalorização e os danos causados pela austeridade fiscal no município, pois, em que pese a sua importância, a implantação do atual PCCR no ano de 2014 e o enquadramento entre os anos de 2015 e 2016 não modificaram em si os vencimentos, mas impactaram diretamente as remunerações dos profissionais do magistério, especialmente aqueles que foram enquadrados no novo plano e que, em via de regra, tinham mais tempo de serviço e vencimentos maiores que os iniciais de carreira (^{SILVA; CRUZETTA, 2020}).

Com base nos valores reais de remuneração dos profissionais do magistério do município de Curitiba nos meses de outubro de 2017, outubro de 2019 e outubro de 2021 ² , é possível perceber os danos causados pela austeridade fiscal e o quanto ela caminha na contramão da efetividade de valorização docente. Por serem duas carreiras distintas em vencimentos, remunerações e carga horária ³ , a tabela 1 traz o contexto da docência em educação infantil e os dados posteriores dos professores de Docência I e II.

O coeficiente de variação, expressão do desvio padrão em porcentagem, auxilia a compreender quando os valores da interpretação estatística de um fenômeno se distanciam em demasia da média, gerando uma maior desigualdade e dispersão dos resultados quantitativos em relação à média. Não é o caso das remunerações das profissionais da educação infantil. Em que pese a adoção de contratação de profissionais por PSS desde o ano de 2018, que implicam o pagamento dessas professoras com base somente nos vencimentos iniciais da carreira, os coeficientes de variação indicam maior homogeneidade de remunerações em relação aos profissionais da carreira do ensino fundamental (Docência I e II). Entretanto as políticas de austeridade influenciaram diretamente nas remunerações por 40 horas de trabalho dessas profissionais, que apresentaram uma queda média de 24,45% entre os dois anos. Além disso, quando se distribuem essas professoras em divisão por quartis, isto é, em quatro grupos a partir da menor remuneração, os valores corrigidos indicam que o acesso aos grupos de maiores remunerações foi reduzido, indicativo claro de desvalorização remuneratória.

No caso das professoras de ensino fundamental, contratadas por 20 horas ⁴ , a queda da média de 38,15% expressa os efeitos danosos da austeridade fiscal na valorização desses profissionais. Entretanto o que para esse grupo é mais latente é a desigualdade remuneratória, expressa pelo alto coeficiente de variação e a distância entre os que estão entre as 25% menores remunerações e as 75%. O enquadramento desordenado no ano de 2015 e 2016, relatado em ^{Silva e Cruzetta (2020)}, sem conceder a oportunidade a todos os profissionais de migrarem para o novo PCCR, aliado à imediata ação da gestão 2017–2020, logo no início do mandato, congelou os PCCRs e impediu os novos servidores e antigos que ainda não tinham sido enquadrados no novo PCCR de gozar da valorização proposta pelo plano parece ter ampliado a desigualdade de remunerações no sistema de ensino, conforme apresenta a tabela 2 .

Nesse contexto, há um efeito evidente entre a sanção de um conjunto de normas legais que legitimaram as ações públicas ao encontro da adoção da contração fiscal no financiamento da educação do município e a desvalorização dos profissionais do magistério no curso dos anos de 2017 e 2019, primeiro biênio de austeridade fiscal em Curitiba no período posterior às aprovações de novos PCCRs e ampliação do investimento em educação da administração 2013–2016.

Em um contexto de ausência de crise orçamentária (^{SILVA; CRUZETTA, 2020}; ^{SILVA, 2022}), os argumentos neoliberais de adoção de austeridade fiscal em tempos de dificuldade em arrecadação não encontram justificativas no âmbito do caso analisado. Mesmo assim, as ações do grupo político resultaram em efeitos danosos para a classe trabalhadora vinculada ao poder público municipal, vista a desvalorização dos vencimentos e remunerações. ^{Blyth (2020)} é enfático ao afirmar que não são todos os que pagam a conta da austeridade. A questão é que o autor analisa casos de Estados nacionais que apresentavam contextos de crise econômica, o que não é o caso do município em voga. Todavia um dos efeitos apontados por ^{Campedelli e Lacerda (2019)} são visíveis neste trabalho e em ^{Silva (2022)}, a desvalorização remuneratória dos docentes e a contração no investimento em educação.

Nesse caso, a austeridade fiscal como pilar da alocação de recursos para a política educacional remete a um modelo de administração municipal que se aproxima do gerencialismo como concepção de gestão da educação, dialogando diretamente com a caracterização proposta por ^{Gouveia (2008)}. A partir de uma extensa revisão de literatura a partir das ações de partidos políticos e a atuação de seus parlamentares com um olhar acerca do espectro político dicotômico direita x esquerda, a autora partiu da diferenciação de programas partidários, consistindo em 3 aspectos:

1) a igualdade articulada à possibilidade de participação, que na direita pressupõe maior rigor hierárquico e participação formal, enquanto na esquerda formas mais igualitárias de participação na tomada de decisão. 2) O enfrentamento do Estado do problema da política educacional, que a direita pressupõe uma lógica patrimonialista (e, eu acrescento, assistencialista), mesmo quando modernizadora, e a esquerda uma raiz republicana. 3) Justiça social, direita como igualdade formal perante a lei e esquerda em uma incorporação da dimensão social no critério. Resume-se na construção da cidadania, de um lado de forma meritocrática e individualista, com consumo centrado na capacidade econômica e, de outro, na reivindicação de direitos e conquistas universais (^{GOUVEIA, 2008}, p. 51).

Mesmo que a autora considere que os posicionamentos partidários não são estanques, mas adaptáveis ao contexto ao qual estão imersos, há uma oposição entre o mérito e o direito de todos como uma dimensão social. Na direita gerencial, a educação é articulada à formação para a sociedade existente, em que a política educacional é um direito articulado às habilidades de cada um. Essa dicotomia se materializa na medida em que se consideram para efeitos de construção de programas partidários de governo a ênfase no investimento social e ampliação de recursos, objetivando o aumento no investimento nos profissionais de educação (à esquerda), tem como contraposição a ênfase na economia de recursos e a crença de que há orçamento suficiente, bastando melhorar a gestão financeira. As privatizações, conveniamentos e o aumento de contratações de terceirizados são algumas das formas de materialização da ação política gerencialista. Considerando que a administração municipal em curso tem um viés partidário ideológico de direita (^{SILVA, 2022}), a austeridade como princípio econômico, a contração voluntária na remuneração de seus profissionais públicos e a consequente desvalorização do serviço público estão na mesma direção das ações públicas municipais em curso e na contramão de um caminho que conduza a uma política efetiva de valorização da remuneração docente.