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INTRODUÇÃO
Se entendermos que a educação deve se comprometer com a formação de cidadãos para uma sociedade democrática, é coerente pensarmos que a escola deveria se organizar de forma democrática. Uma escola centralizadora, autoritária, onde os sujeitos que a vivenciam não podem participar efetivamente dos processos de tomada de decisão, não pode contribuir para a formação de pessoas capazes de participar ativa e criticamente da vida em sociedade. É nesse sentido que no Brasil, após o fim da ditadura militar, com o anseio de vivermos em uma sociedade menos autoritária, a gestão democrática passou a ocupar lugar importante no debate educacional.
Em decorrência disso, ao tratar dos princípios com base nos quais o ensino deveria ser ministrado no Brasil, a Constituição Federal de 1988, no inciso VI de seu art. 206, estabelece a “gestão democrática do ensino público” (BRASIL, 1988). Ainda que a Carta Magna tenha restringido esse princípio ao ensino público, isso foi importante porque os princípios constitucionais deveriam servir de base para a elaboração da legislação posterior.
Em 1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) n. 9.394 reafirma, em seu art. 3º, a gestão democrática como princípio (BRASIL, 1996) e, em seu artigo 14, transfere para os sistemas de ensino a responsabilidade de regulamentar as normas para o funcionamento dessa gestão, estabelecendo apenas dois princípios a ser observados:
Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:
I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;
II - participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes (BRASIL, 1996).
De acordo com Paro (2007), a LDB pouco avança, primeiro porque é um tanto óbvio que os professores deveriam participar da elaboração do projeto pedagógico da escola e, depois, porque a participação da comunidade em conselhos escolares já vinha acontecendo em muitas redes de ensino no Brasil. Além disso, a LDB “deixa também à iniciativa de Estados e municípios — cujos governos poderão ou não estar articulados com interesses democráticos — a decisão de importantes aspectos da gestão, como a própria escolha dos dirigentes escolares […]” (PARO, 2007, p. 75).
Mais adiante, o Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado pela Lei n. 13.005 de 2014, também estabelece como uma de suas diretrizes, no inciso VI de seu art. 2º, a “promoção do princípio da gestão democrática da educação pública” (BRASIL, 2014), estabelecendo, ainda, em seu art. 9º, o prazo de dois anos para que os sistemas de ensino aprovassem leis próprias disciplinando a gestão democrática.
Ainda que possamos considerar que a forma pela qual o princípio da gestão democrática estabelecido pela Constituição Federal, pela LDB e pelo PNE tenha limites e, por si só, não garanta sua implementação, há que se levar em conta que sem a previsão legal desse princípio ficaria ainda mais difícil reivindicar que as escolas se organizassem de forma democrática. Os trechos da constituição, da LDB e do PNE que tratam da gestão democrática permitem compreender que esse é o princípio que deve orientar a gestão escolar no Brasil e que cada sistema de ensino deve estabelecer normas para regulamentá-lo.
Porém, se na década de 80 avançamos no sentido de buscar maior democratização das relações sociais no Brasil, na década de 90 observamos um forte movimento de reestruturação do papel do Estado que promoveu reformas de caráter gerencialista na administração pública, inclusive na educação. No âmbito do que ficou conhecido como Nova Gestão Pública (NGP) (VERGER; NORMAND, 2015), o princípio da gestão democrática foi sendo ressignificado nos moldes do gerencialismo.
Dessa forma, como previa Paro (2007), nem todos os governos estavam comprometidos com o ideal da democracia e muitos sistemas de ensino não se dedicaram ao estabelecimento de normas próprias para o funcionamento da gestão democrática, mesmo depois de 34 anos da promulgação da Constituição Federal e 26 anos da aprovação da LDB. Esse é o caso do estado de São Paulo, responsável pela maior rede de ensino do país.
A partir de 1995, o estado de São Paulo passa a implementar uma série de reformas alinhadas, de forma exemplar, aos princípios da NGP. Essas reformas, no entanto, não foram implementadas sem resistência. O ano de 2015, por exemplo, foi marcado por uma das mais longas greves de professores do estado e, também, pela ocupação de centenas de escolas por parte dos estudantes. E é somente na sequência desses eventos, em 2016, que o governo paulista resolve tratar de gestão democrática, implementando o Projeto Gestão Democrática que tinha como objetivo:
[…] atender aos preceitos constitucionais e legais, notadamente ao artigo 206, inciso VI da Constituição Federal, bem como as Leis nº 13.005 de 2014 (Plano Nacional de Educação) e nº 16.279 de 2016 (Plano Estadual de Educação), que impõe a edição e aprovação de lei específica sobre Gestão Democrática (SÃO PAULO, 2016a).
Esse projeto foi realizado em várias etapas (Diagnóstico, Local, Regional e Estadual) entre agosto de 2016 e 2018 e, embora tenha produzido uma minuta de projeto de lei com vistas à regulamentação do princípio da gestão democrática no estado de São Paulo, até o momento da finalização deste artigo não foram encontrados registros na Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo (ALESP) de tramitação de tal projeto.
Tendo esses elementos em vista, este artigo buscará analisar o Projeto Gestão Democrática, realizado na rede pública paulista entre os anos de 2016 e 2018, bem como seus desdobramentos, com base em dados produzidos por duas pesquisas: uma que analisou os documentos do projeto em questão, bem como as propostas enviadas pelas diretorias regionais de ensino para a configuração da gestão democrática no estado e outra que, além da análise documental, dedicou-se à realização de entrevistas junto aos responsáveis pelo projeto na Secretaria da Educação de São Paulo.
Foram analisados documentos de acesso público e outros fornecidos pelos sujeitos entrevistados e que não eram de acesso público, conforme apresentado no quadro seguinte:
Quadro 1 Lista de documentos analisados pelas pesquisas
| DOCUMENTO | ANO | FONTE |
|---|---|---|
| Resolução SE n. 31 | 2016 | Documento público |
| Ofício GEDUC número 1115 | 2016 | Documento não público obtido junto aos sujeitos entrevistados |
| Informação nº 04 GEDUC | 2016 | Documento não público obtido junto aos sujeitos entrevistados |
| Projeto Básico Gestão Democrática | 2016 | Documento não público obtido junto aos sujeitos entrevistados |
| Relatório de Contribuições | 2017 | Documento público |
| Minuta do Projeto de Lei | 2018 | Documento não público obtido junto aos sujeitos entrevistados |
Fonte: Adaptado pelos autores a partir de Coló (2021)
A análise das propostas das Diretorias Regionais de Ensino foi realizada a partir dos dados da Etapa Regional do Projeto Gestão Democrática disponíveis no site da Secretaria de Educação do Governo de São Paulo1. Lá constam todas as propostas enviadas pelas 91 Diretorias da rede pública estadual paulista, divididas nas categorias: APM, Conselho de Escola, Gestão Democrática e Grêmios Estudantis. Nossa análise centrou-se nas 10 propostas mais votadas de cada Diretoria que foram enviadas para a Secretaria da Educação para compor a Etapa Estadual do Projeto Gestão Democrática, procurando identificar a compreensão sobre gestão democrática expressa nessas propostas.
No que diz respeito às entrevistas, todos os quatro entrevistados fizeram parte do grupo de trabalho instituído para elaborar, implementar e acompanhar a execução do projeto. Seus nomes e cargos serão preservados e usaremos nomes fictícios para nos referirmos a eles neste artigo. Foram realizadas entrevistas semiestruturadas durante o ano de 2020 e, devido às restrições impostas pela pandemia de covid-19 nesse ano, essas foram realizadas de forma remota e transcritas posteriormente.
A análise desse projeto e seus desdobramentos se torna relevante à medida que podemos discutir a forma como a gestão democrática tem sido compreendida no estado de São Paulo. Além disso, o levantamento da produção acadêmica mostrou que o Projeto Gestão Democrática fora objeto de análise, ainda em seu início, da pesquisa de Arelaro, Jacomini e Carneiro (2016) e, mais recentemente, de Jacomini et al. (2022a) no bojo de uma análise mais ampla sobre a gestão educacional na rede pública estadual paulista no período entre 1995 e 2018. Sendo assim, não foram localizadas pesquisas que abordassem o referido projeto após a sua realização, analisando seus desdobramentos.
Na primeira parte deste artigo, serão apresentadas considerações sobre a gestão democrática por meio do diálogo com algumas produções sobre a temática e, na segunda parte, apresentaremos dados decorrentes da análise dos documentos do Projeto Gestão Democrática, das propostas enviadas pelas diretorias regionais de ensino e das entrevistas realizadas com os responsáveis pelo projeto.
A GESTÃO DEMOCRÁTICA NA REDE PÚBLICA ESTADUAL PAULISTA
A busca pela redemocratização da sociedade brasileira após o fim da ditadura militar trouxe desdobramentos para a área da educação acarretando, como já mencionado, o estabelecimento da gestão democrática como sendo um dos princípios para o oferecimento do ensino no Brasil. Nesse cenário, criticava-se a centralização, a burocratização e a hierarquia presentes nas escolas brasileiras e reivindicava-se que as escolas fossem administradas a partir de uma perspectiva de gestão democrática orientada, dentre outros aspectos, pelos princípios da descentralização, participação e autonomia: “[…] descentralização político-administrativa das estruturas governamentais, para o aumento da participação de usuários e funcionários nos processos decisórios escolares e aumento da autonomia pedagógica e de gastos para as unidades escolares” (ADRIÃO, 2006, p. 58, grifos nossos).
Com a expansão das reformas educacionais implementadas no Brasil a partir de meados dos anos 90 sob a ótica gerencialista, no entanto, os elementos da gestão democrática são ressignificados e a participação, a autonomia e a descentralização são assumidos como formas de possibilitar a participação de outros setores sociais que poderiam colaborar com as escolas, como forma de responsabilização da escola por seus resultados e como forma de desconcentrar apenas as tarefas, uma vez que o processo de tomada de decisões continuou centralizado (DRABACH; SOUZA, 2014).
O estado de São Paulo, apesar do disposto pela Constituição Federal, pela LDB e pelo PNE, nunca regulamentou o funcionamento da gestão democrática para a sua rede de ensino e frequentemente deixou explícita sua limitada compreensão de gestão democrática alinhada aos princípios gerencialistas. Como exemplo do descrédito do estado de São Paulo para com o princípio da gestão democrática e do alinhamento com a perspectiva gerencial podemos citar a carta da então secretária da Educação do estado de São Paulo, Maria Helena Guimarães de Castro, na abertura da Proposta Curricular do Estado de São Paulo, em 2008: “A criação da Lei de Diretrizes e Bases (LDB), que deu autonomia às escolas para que definissem seus próprios projetos pedagógicos, foi um passo importante. Ao longo do tempo, porém, essa tática descentralizada mostrou-se ineficiente” (SÃO PAULO, 2008, s/p).
Apesar de ter se furtado à obrigação de regulamentar o funcionamento da gestão democrática para sua rede de ensino e, mais que isso, considerá-la “ineficiente” justificando assim a imposição de um currículo centralizado a partir de 2008, o estado de São Paulo dispõe de outros documentos legais que tangenciam questões relacionadas à gestão democrática, alguns desses anteriores à Constituição Federal de 1988, como é o caso do Estatuto do Magistério Paulista, estabelecido pela Lei Complementar nº 444, de 27 de dezembro de 1985 (SÃO PAULO, 1985), que prevê a formação de colegiados, como o Conselho de Escola, com participação da comunidade escolar.
Nesse sentido, merece destaque o Parecer do Conselho Estadual de Educação (CEE) nº 67 de 1998, que aprova as Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais. Embora não se trate de uma lei propriamente dita, esse documento traz elementos importantes para compreendermos o tratamento que a gestão democrática recebeu no estado. Segundo o disposto em seu art. 7º, “a gestão democrática tem por finalidade possibilitar à escola maior grau de autonomia, de forma a garantir o pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, assegurando padrão adequado de qualidade do ensino ministrado” (SÃO PAULO, 1998).
No entanto, no relatório do Conselho Estadual de Educação, apresentado no início do Parecer n. 67/1998, explicita-se qual a compreensão de autonomia considerada: “A autonomia da escola não deve ser um discurso vazio. Define-se em função de prioridades, visa reverter a baixa produtividade do ensino e deve estar comprometida com a meta da redução da repetência e com a melhoria da qualidade do ensino” (SÃO PAULO, 1998). Fica evidente que a autonomia esperada é aquela em que a escola possa buscar soluções para melhorar a qualidade da educação oferecida, aí entendida como produtividade expressa na melhoria dos índices de avaliação e redução das reprovações.
Outro aspecto a ser considerado sobre esse documento é que a gestão democrática é compreendida como decorrente de ações dos órgãos responsáveis pela administração da rede:
Artigo 8º - O processo de construção da gestão democrática na escola será fortalecido por meio de medidas e ações dos órgãos centrais e locais responsáveis pela administração e supervisão da rede estadual de ensino, mantidos os princípios de coerência, equidade e corresponsabilidade da comunidade escolar na organização e prestação dos serviços educacionais (SÃO PAULO, 1998).
No artigo seguinte, as normas especificam de que maneira a gestão democrática deve ser implementada, reforçando os princípios gerais já afirmados pela LDB: participação dos profissionais da escola na elaboração de sua proposta, participação da comunidade escolar no conselho de escola e na Associação de Pais e Mestres (APM), autonomia da escola desde que respeitadas as normas vigentes, transparência nos procedimentos e, acrescenta ainda: “valorização da escola enquanto espaço privilegiado de execução do processo educacional” (SÃO PAULO, 1998). A escola é compreendida como espaço de execução do processo educacional e não de concepção ou de definição desse processo, o que é coerente com as considerações de Barroso (1995) sobre o caráter supostamente técnico e operacional da gestão escolar em oposição ao caráter ideológico e de concepção da esfera da administração do sistema educacional. Nessa perspectiva, temos que a administração educacional continua sendo o espaço de tomada de decisões por parte dos órgãos centrais enquanto a gestão escolar é o campo da execução do que foi definido centralmente.
Esse documento ainda trata do funcionamento do conselho de escola, dos grêmios estudantis e da Associação de Pais e Mestres. Vale destacar que, por se tratar de um parecer do CEE, essas normas não podem ser tomadas como regulamentação da gestão democrática no estado. Um regulamento específico, estabelecido por meio de lei, representaria maior compromisso do estado com o tema. Não se pode, entretanto, deixar de registar que esse documento é o que mais e melhor se aproxima de expressar uma compreensão da gestão democrática na rede.
Assim, de acordo com Jacomini et al. (2022a, p. 130), a gestão da educação no estado de São Paulo a partir de 1995 foi marcada pela desconsideração da participação de profissionais da educação, estudantes e pais, predominando formas verticalizadas de gestão pautadas por decisões centralizadas, implementação descentralizada e responsabilização da escola em uma “pedagogia do controle” centrada na busca por resultados.
O PROJETO GESTÃO DEMOCRÁTICA: ESTRATÉGIA DE APAZIGUAMENTO E CONVENCIMENTO?
O ano de 2015 foi um ano de muitos conflitos na rede estadual de ensino de São Paulo. Durante o primeiro semestre letivo, ocorreu uma das mais longas greves docentes do estado, com 92 dias de duração. Entre as reivindicações da categoria, destacavam-se a equiparação salarial com as demais categorias de trabalhadores para as quais se exige formação em nível superior, melhores condições de trabalho, ampliação do número de professores coordenadores pedagógicos e denunciava-se o fechamento e superlotação de salas de aulas. Com estratégias variadas, o movimento de greve se mobilizou com o objetivo de sensibilizar o governo e a sociedade. A cobertura da mídia foi intensa e o debate público foi inflamado.
No segundo semestre de 2015, a Secretaria da Educação anuncia um processo de reorganização da rede pública paulista que acarretaria o fechamento de quase uma centena de escolas e a consequente realocação de milhares de estudantes. Em resposta a isso, os estudantes deram início a um movimento que envolveu a realização de manifestações e ocupação de centenas de escola pelo estado: “Entre o final de setembro e o início de novembro, foram realizadas ao menos 163 manifestações de rua pelos estudantes em mais de sessenta cidades espalhadas por todo o estado de São Paulo” (TAVOLARI et al., 2018, p. 294).
A ocupação das escolas pelos estudantes marcou um movimento único de defesa da instituição pública. Uma intensa batalha judicial foi travada entre estado, associações de classe e o movimento estudantil. Arelaro, Jacomini e Carneiro (2016, p. 1152) afirmam que “as ocupações das escolas em 2015 aceleraram a urgência de um debate que se fazia ausente nos programas de educação do Estado desde 1995”. Assim, a greve dos professores e o movimento dos estudantes expressam a tensão existente em uma rede que havia sistematicamente desconsiderado a efetiva participação da comunidade escolar nas decisões tomadas com relação às escolas.
O ano de 2016 trouxe, ainda, um outro desafio, dessa vez jurídico, para a Secretaria da Educação de São Paulo. Por meio de um ofício (n. 1.115, de 2016) do Grupo de Atuação Especial de Educação (GEDUC) do Ministério Público Estadual (MPE) (SÃO PAULO, 2016b), a Secretaria é notificada de que a ausência de gestão democrática nas unidades escolares da rede deveria ser apurada. Na sequência, o GEDUC volta a oficiar, por meio de documento formal (INFORMAÇÃO nº 04/2016), “sobre as medidas adotadas por parte desta Secretaria para o aperfeiçoamento da gestão democrática nas escolas, para que seja efetivamente fomentada a participação da comunidade” (SÃO PAULO, 2016c).
É nesse cenário de conflitos com professores, estudantes e cobranças jurídicas, que o estado de São Paulo lança, em agosto de 2019, por meio da Secretaria da Educação, o Projeto Gestão Democrática. Tal projeto foi concebido pelo gabinete do então secretário da educação do estado, José Renato Nalini, por meio da Resolução SE 31, de 13 de maio de 2016 (SÃO PAULO, 2016d). Essa resolução previa a consideração da legislação, tal como a Constituição Federal, LDB e ainda o Parecer CEE n. 67, de 1998. O texto considera a necessidade de aprimoramento dos colegiados da gestão participativa, a importância da participação das diversas comunidades integradas e associadas à escola e o compromisso da Secretaria de efetivar a participação de todos os atores envolvidos com o processo educacional. A resolução ainda previa o prazo de um ano para a conclusão dos trabalhos com vistas à realização de um encontro estadual sobre gestão democrática (SÃO PAULO, 2016d).
Em sua divulgação, o projeto previa, segundo a linha do tempo divulgada pelo governo no próprio site da Secretaria da Educação, etapas de diagnóstico da rede, escutas locais, regionais e estaduais, elaboração de questionário para a comunidade escolar e a realização de videoconferências com vistas a “dar início a uma nova maneira de se pensar as políticas públicas, com foco na transparência e no diálogo” (SÃO PAULO, 2016e).
Valendo-se de videoconferências para elaborar as etapas e cronogramas, os coordenadores do projeto passaram a estabelecer Grupos de Escuta, que teriam a responsabilidade de ser facilitadores e multiplicadores para a rede. Esses Grupos realizaram reuniões segmentadas, comandadas por 30 facilitadores, servidores da própria Secretaria, no geral supervisores de Ensino ou professores coordenadores do Núcleo Pedagógico, todos escolhidos e selecionados pelos dirigentes regionais de Ensino e distribuídos por 225 municípios do estado.
Essa etapa diagnóstica foi realizada entre agosto de 2016 e janeiro de 2017. A rede de estudantes, professores, servidores, gestores e responsáveis ainda respondeu a um questionário fechado e padronizado sobre a temática da participação. Nessa etapa obtiveram-se 1.412 contribuições, em sua maioria enviadas pelos quadros da Secretaria da Educação, como evidencia a figura abaixo.
Fonte: São Paulo (2017b)
Figura 2 Distribuição de respostas ao questionário da Secretaria da Educação por grupo de integrantes da comunidade escolar
Passada a fase de diagnóstico, marcada por esse caráter fechado e com participação limitada, o projeto prosseguiu para a etapa de encontros locais nas escolas entre fevereiro e junho de 2017. Segundo a Secretaria, 93% das escolas realizaram encontros e os resultados ficaram à disposição da escola por meio de sistema de Secretaria Escolar Digital (SED).
Entre os meses de agosto e setembro de 2017, realizou-se a etapa regional. Reunidas nas 91 diretorias regionais de ensino (DE), as equipes de interlocutores compostas por supervisores ou Professores Coordenadores de Núcleo Pedagógico (PCNP) tiveram a missão de elaborar uma proposta regional a partir da depuração das contribuições das escolas. Cada diretoria encaminhou 15 propostas nas categorias Gestão Democrática, Conselho de Escola, APM e Grêmios Estudantis, totalizando 1.365 propostas enviadas. As escolas poderiam votar nas propostas e as dez que obtivessem a maior votação seriam as encaminhadas para a etapa estadual. O quadro abaixo apresenta as 910 propostas mais votadas agrupadas por temas.
Quadro 2 Propostas selecionadas das Diretorias Regionais de Ensino enviadas para a etapa estadual
| Tema da proposta | Recorrência |
|---|---|
| Favorecer a participação dos pais / comunidade | 101 |
| Favorecer a atuação do Grêmio Estudantil | 92 |
| Mais recursos (tecnologias, bolsas, laboratórios, funcionários, etc.) | 79 |
| Formação / realização de discussões para a atuação nos órgãos colegiados | 76 |
| Melhoria da comunicação / transparência na escola ou entre os órgãos colegiados | 62 |
| Incentivo ao protagonismo juvenil / da comunidade / voluntariado / parcerias | 50 |
| Investimento em recursos digitais – plataformas, meios de comunicação, Wi-Fi. | 46 |
| Maior autonomia para a escola e os colegiados tomarem decisões | 43 |
| Ações voltadas à redução da violência escolar ou conflitos na escola | 39 |
| Autonomia / facilidade para uso dos recursos financeiros | 36 |
| Melhorias no regimento ou calendário escolar para favorecer a atuação dos colegiados | 33 |
| Valorização salarial e de carreira docente | 29 |
| Ações voltadas à preservação do patrimônio e valorização da escola | 22 |
| Incentivar a participação nos órgãos colegiados | 20 |
| Facilitar o funcionamento da APM | 19 |
| Programas voltados ao apoio docente (monitores, professores auxiliares, mediadores) | 19 |
| Ações voltadas à melhoria do desempenho / recuperação dos estudantes | 18 |
| Realização de atividades culturais | 18 |
| Incentivar a discussão / divulgação de boas práticas | 17 |
| Trabalhar com a temática das diferenças | 13 |
| Ações voltadas para a formação dos profissionais da educação em geral | 13 |
| Unificar / integrar colegiados: APM e Conselho de Escola | 12 |
| Propostas pouco recorrentes ou não compreensíveis agrupadas | 53 |
| TOTAL | 910 |
Fonte: Elaboração dos autores com base nos dados disponíveis em: https://sed.educacao.sp.gov.br//gestaodemocratica/index.html
As propostas enviadas refletem, de certa forma, as necessidades das escolas, em alguns casos indo além do que pode ser relacionado à gestão democrática. Chama a atenção a preocupação das Diretorias e das escolas em envolver mais a comunidade escolar, incluindo os pais e os estudantes (nesse caso, por meio dos Grêmios Estudantis) na gestão das escolas e a necessidade de maior destinação de recursos, formação, valorização docente para que se possa desenvolver uma gestão democrática. Para além das muitas reivindicações feitas nas propostas, chama a atenção, ainda, a incorporação da lógica gerencialista nas propostas que tratavam da suposta necessidade de incentivar o protagonismo juvenil, da comunidade, o voluntariado e a realização de parcerias.
A etapa final do projeto consistia na realização de um encontro estadual que ocorreu em 30 de novembro e 1º de dezembro de 2017 e transcorreu nos moldes de um evento corporativo: comissões de todo o estado viajaram para a capital e se reuniram em um centro de convenções. Cada comitiva foi composta por um(a) técnico(a) da diretoria regional de ensino, um(a) estudante, um(a) gestor(a), um(a) funcionário(a), um(a) professor(a) e um(a) responsável. Apesar da grandiosidade do encontro estadual, previsto desde o início da concepção do projeto, seus resultados ficaram aquém do esperado. O grupo de trabalho responsável pelo projeto chegou a inscrever o projeto na edição 2017 do Prêmio Mário Covas, que reconhece e celebra as melhores práticas de gestão pública tanto no estado quanto nos municípios paulistas, mas o trabalho não chegou a figurar entre os 24 finalistas.
Além disso, o projeto de lei que regulamentaria o princípio da gestão democrática no estado, atendendo ao estabelecido pela legislação nacional, e que seria o grande produto do projeto, nunca foi apresentado à Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo. Apesar disso, o projeto deu visibilidade a uma suposta intenção da Secretaria da Educação de colocar a gestão democrática em pauta na rede, tendo no encontro estadual seu ponto de destaque. Na fala dos entrevistados, observa-se a intenção de que o projeto fosse uma resposta ao cenário de conflito que vigorava em 2015: “um projeto que atendesse às expectativas do estudante […] a reboque de um processo de luta e de reivindicação dos estudantes por mais espaços de participação nas tomadas de decisão” (José).
Ou uma oportunidade de “trabalhar com a rede no sentido de tentar fazer até um movimento de cicatrização disso tudo” (Rafaela).
Essas colocações reforçam a conclusão de Jacomini et al. (2022b, p. 26) de que, “[…] ao contrário do que indica o nome do Projeto, não era a gestão democrática da escola que se pretendia, mas retomar o controle da situação, por meio de uma tutela à organização estudantil nas escolas”.
Na visão dos entrevistados, a intenção do projeto também era dar visibilidade à questão da gestão democrática, por meio, sobretudo, da realização de um grande evento, para convencer de que o estado de São Paulo estava cumprindo o princípio constitucional:
Qual que era a ideia? Fazer um grande evento de gestão democrática porque a gente precisava mostrar que a gente estava cumprindo com a meta 19 do Plano Nacional de Educação […] a ideia inicial, assim, era um evento. Um grande evento para dizer que a gente está planejando gestão democrática (Maria).
Outra entrevistada, Marta, também se refere à solicitação recebida para realização do projeto, tendo o evento como sua principal finalidade e não a construção de uma gestão democrática na rede:
‘Olha… a gente precisa fazer um projeto de gestão democrática, o secretário quer fazer um evento no Memorial da América Latina em tantos dias’ […] do jeito que ele quer é um evento, mas não vai fazer nenhum tipo de gestão democrática, vai ser um evento… Enfim, com palavras bonitas, com cerimônia, tal e pronto, acabou (Marta).
As falas dos entrevistados também permitem problematizar a concepção de gestão democrática restrita à atuação dos Conselhos de Escolas, APM e Grêmio Estudantis, que permeou a concepção e realização do projeto:
Nosso conceito básico era (…) fortalecer os grêmios (…) os conselhos escolares, que têm um papel importantíssimo na definição da política pedagógica, e que é um espaço plural de representação da educação; e as associações de pais e mestres, que faziam, que deveriam fazer, pelo menos, a ponte entre a escola, a família e a comunidade. (…) Qual era o objetivo? Nós já tínhamos regras definidas, o que era APM, grêmio e conselho de escola, eles precisavam ser atualizados e eles precisavam passar por um processo de amadurecimento (José).
Para além de só atualizar o que a rede já fazia, José ainda sinaliza a dificuldade de pautar a gestão democrática com os atores privados que atuam junto à secretaria da educação há tempos: “Especialmente as fundações, Todos Pela Educação, tal, eles estavam muito numa pegada mais tecnocrática, uma pegada mais de impacto e quando eu falava em gestão democrática, para eles soava como ‘blá-blá-blá’” (José).
A indefinição de uma concepção de gestão democrática ficou evidente na fala dos sujeitos entrevistados:
Eu não acho que é uma gestão democrática também quando os seus colegas não deixam os outros, que estão interessados na aula, assistir aula. Desrespeito aos seus professores, né? Isso também eu acho uma falta de gestão democrática (…) então entrei lá com esse conhecimento no grupo, sabendo o que não era gestão democrática [risos]. Sem nenhum conhecimento teórico das melhores teorias de gestão democrática (…) (Maria).
Em relação à democracia, o que seria gestão democrática, é óbvio que eu só fui com meu conceito jurídico prévio, o que eu entendia como democracia. Não tinha, assim, essa percepção do que seria dentro da escola, não tinha essa visão (Marta).
Essas falas denotam a distância que o Projeto Gestão Democrática assumiu, já na sua elaboração, do cotidiano escolar — seus próprios formuladores não tinham ideia de como uma gestão democrática aconteceria dentro da escola.
Os entrevistados ainda fazem referência à forma como as ações do projeto são encerradas na troca de gestão do governo do estado e Secretaria da Educação: “A gente não chegou nunca a apresentar esse projeto de lei, porque chegou o período eleitoral e aí não tinha mais tempo para apresentar projeto, mudou a gestão. E a gente sabe que tem os melindres políticos” (Maria).
Ou ainda:
O momento político de eleição, em que todas as luzes não estavam mais voltadas à gestão democrática, a questão da ocupação já tinha passado há bastante tempo, o estresse ali estava totalmente focado ali nas eleições, a energia da Secretaria também, a preocupação dela era com as eleições, né? (Marta).
O afrouxamento da pressão do Ministério Público sobre a Secretaria também contribuiu para a descontinuação do projeto, como podemos observar na fala de Marta: “Conforme a gente foi cumprindo efetivamente as etapas, o Ministério Público acompanhou e ele afrouxou a pressão”. Assim, mesmo que o projeto não tenha servido para regulamentar a gestão democrática no estado, sua realização já serviu para criar a impressão de que a rede estava preocupada e envolvida com o tema.
José, todavia, ressalta que o debate sobre democracia tem valor em si e destaca que, mesmo diante do fracasso do projeto, há algum saldo positivo, pois:
O processo, ele é em si uma conquista, mas eu avalio que ele fracassou ou que ele tende a perder sua força, se é que já não perdeu totalmente a força. […] mas só discutir não vai nos levar a lugar algum. Então, era importante que isso levasse a um lugar, e esse lugar seria o marco regulatório, […] mas, ao final, nós não tivemos um projeto de lei (José).
Uma minuta de projeto de lei voltado à regulamentação do princípio da gestão democrática na rede pública paulista chegou a ser elaborada pelo grupo de trabalho instituído pela Secretaria da Educação para comandar o Projeto Gestão Democrática. Esse texto, no entanto, não foi encaminhado à Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo ao final do processo, como era previsto. Embora esse não seja um documento que tenha sido publicado por órgãos governamentais, foi divulgado por Coló (2021), o que nos permite apresentar as considerações que seguem.
A minuta do projeto de lei parte do pressuposto de que é preciso atender ao princípio constitucional da gestão democrática, fazendo referência à LDB e ao PNE. É possível observar o valor dado aos colegiados no texto, uma vez que esse se dedica a explicitar o funcionamento do Conselho de Escola, do Grêmio Estudantil, dos Conselhos de Classe, Ano, Série e Termo e da APM.
Também fica evidente que o texto não versa especificamente sobre órgãos centrais, sobre as estruturas da Secretaria e suas Diretorias Regionais de Ensino. É possível compreender que essas instâncias centrais deveriam estimular a participação de atores externos nas escolas: “firmar parcerias com a finalidade de fomentar a colaboração de pessoas e organizações da sociedade civil” (SÃO PAULO, 2018). Dessa forma, ainda que a gestão da escola possa ser mais democrática, a gestão da educação continua centralizada.
Em seu segundo artigo, o texto especifica o que deve ser assegurado para que a gestão democrática aconteça nas escolas: equidade nas relações, diálogo e participação, corresponsabilidade e compartilhamento, representatividade, transparência, continuidade das ações, integração, autonomia (condicionada à observação das diretrizes estabelecidas), coerência e, com destaque, protagonismo juvenil e embasamento em evidências:
IV- Protagonismo estudantil, desde os anos iniciais do ensino fundamental ao ensino médio, favorecendo a participação efetiva de todos os estudantes nos grêmios estudantis e demais colegiados, nas discussões, busca de soluções e tomada de decisões, em todas as instâncias educacionais; […]
VII- Embasamento em evidências, assegurando que as decisões considerem dados e indicadores qualitativos e quantitativos e que sejam capazes de contextualizar os problemas e garantir a viabilidade e efetividade das propostas (SÃO PAULO, 2018).
O termo protagonismo estudantil aparece vinculado à ideia de busca de soluções para os problemas da escola, voltado mais à adaptação dos jovens às perversas condições de vida às quais estão submetidos do que a transformação dessas condições. E o gerencialismo fica evidente no inciso VII que coloca a necessidade de as decisões serem tomadas com base em evidências, consideradas como indicadores que permitam garantir a efetividade das propostas.
No artigo que descreve as funções da comunidade escolar, novamente o princípio da obediência inequívoca aos órgãos centrais reaparece quando os atores são instados a “participar da elaboração, definição e implementação das decisões pedagógicas, administrativas e financeiras da escola, em consonância com as políticas públicas e diretrizes educacionais” (SÃO PAULO, 2018). Mesmo os colegiados ganham um artigo só para reafirmar que a tomada de decisão obedece às diretrizes vigentes: “Artigo 9º - As instâncias de participação tomarão suas decisões considerando e respeitando os princípios desta lei, as políticas e diretrizes educacionais da Rede Estadual de Educação, a Proposta Pedagógica da escola e a legislação pertinente” (SÃO PAULO, 2018).
O texto pouco avança nos caminhos de caracterização já trilhados pelo Grêmio Estudantil e pelo Conselho de Escola, que continua a ser descrito por suas funções consultiva, deliberativa, mobilizadora, fiscalizadora e propositiva. Cabe apontar que esta proposta excluiu a nomenclatura da função “pedagógica” do colegiado e passou a invocar a atuação “propositiva”, cujas funções seriam as já existentes na legislação vigente. Quanto à composição, observa-se a redução da participação dos educadores e dos responsáveis e aumento da presença de estudantes, funcionários e equipe gestora.
Cabe destaque, ainda, para um colegiado incorporado à descrição da gestão democrática no art. 21 da minuta do projeto de lei: o Conselho de Classe, Ano, Série e Termo, que neste desenho assume nova responsabilidade pedagógica e passa a ser: “[…] responsável pelo processo coletivo de acompanhamento e avaliação do ensino e da aprendizagem, assim como de encaminhamentos pedagógicos nas unidades escolares (SÃO PAULO, 2018).
A compreensão da gestão democrática a serviço da melhoria do desempenho dos estudantes parece ter motivado a incorporação desse conselho ao quadro mais amplo da gestão democrática. Isso, porque, se entendido a partir de uma perspectiva dialógica, como possibilidade de discussão dos conflitos que emergem entre educadores e educandos, o Conselho de Classe poderia se configurar como instância democrática, mas para isso precisaria perder, como sugerido por Ventura, Ripa e Souza (2021), o caráter de julgamento e avaliação do desempenho dos estudantes.
Destaque especial tem a APM, colegiado cuja legislação menos se alterou na história da rede pública estadual paulista e é regida por estatuto próprio. A APM é uma instituição auxiliar à escola, constituída como associação civil, com personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos. É um colegiado, portanto, mais formalizado, cuja normativa complexa vai ocorrer na elaboração e aprovação do estatuto, cujo texto é redigido pelo órgão central e as assembleias escolares somente o ratificam. De modo a demonstrar tal fragilidade de normatização, mesmo o texto do projeto de lei dedica quatro breves e curtos artigos à associação, com especial destaque ao art. 26 que coloca as seguintes atribuições para a APM: contribuir com a integração da escola com a família e a comunidade, viabilizar a realização de parcerias e contribuições financeiras para a escola, auxiliar no recebimento e utilização de recursos (SÃO PAULO, 2018).
Novamente a autonomia da escola aparece limitada ou cerceada pela necessidade de buscar recursos por meio de parcerias. A descentralização é especialmente lembrada e privilegiada pela Secretaria quando a temática é a oportunidade de financiamento da educação e de melhorias da escola.
Por fim, ainda com a preocupação de dar visibilidade para as ações supostamente democráticas realizadas na rede paulista, o texto do projeto de lei previa a ocorrência do Dia da Gestão Democrática no calendário escolar, cujo objetivo seria “avaliar o processo de Gestão Democrática nas Unidades Escolares” (SÃO PAULO, 2018). Esse trecho reforça o tom midiático que permeou todo o Projeto Gestão Democrática. Nesse sentido, observa-se que mais importante que garantir que o princípio da gestão democrática seja implementado nas escolas da rede estadual paulista era fazer com que todos acreditassem que essa era uma preocupação da Secretaria.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Embora a gestão escolar democrática tenha sido estabelecida como princípio para o oferecimento do ensino no Brasil pela Constituição Federal de 1988; embora a LDB estabelecesse, em 1996, que os sistemas de ensino deveriam elaborar regulamentos próprios sobre a gestão democrática a ser observados em suas redes; e o PNE de 2014 estabelecesse um prazo para que esses sistemas fizessem tal regulamentação, o estado de São Paulo, que possui a maior rede pública de ensino do país, nunca cumpriu esses preceitos legais. Mais que isso, as políticas educacionais empreendidas no estado de São Paulo após 1995 estiveram fortemente alinhadas aos princípios da Nova Gestão Pública, aproximando a gestão da educação de uma perspectiva gerencialista, padronizando currículo, enfatizando o desempenho nas avaliações externas, acirrando o controle sobre as escolas, tudo isso na contramão da gestão democrática da educação.
Em 2015, uma das mais longas greves de professores seguida do movimento de ocupação das escolas por parte dos estudantes refletiram os efeitos de décadas de políticas que ignoraram categoricamente a participação dos cidadãos nas tomadas de decisões no que diz respeito à educação. Soma-se a isso a pressão exercida pelo Ministério Público que cobrava do estado de São Paulo o cumprimento do princípio da gestão democrática.
A resposta da Secretaria da Educação para esses eventos foi a realização do Projeto Gestão Democrática. Apesar de, em tese, voltar-se ao aprimoramento da gestão democrática na rede paulista e, em última instância, à elaboração do projeto de lei que regulamentaria a gestão democrática no estado, atendendo assim, à legislação nacional, as análises aqui empreendidas explicitaram que tal projeto buscou muito mais apaziguar as tensões decorrentes dos movimentos de professores e estudantes no ano se 2016, tentando convencer a comunidade escolar e, ao mesmo tempo, o Ministério Público, de que a gestão democrática seria uma prioridade da Secretaria da Educação.
