INTRODUÇÃO
As políticas públicas são objeto de embates e de interesses em diferentes arenas. Essa conjunção permite que, ainda que idealizadas de determinada maneira, assumam trajetórias e desdobramentos variados. Stephen Ball e seus colaboradores, ao desenvolverem um método para análise de políticas educacionais, a abordagem do ciclo de políticas (ACP), teorizam que os textos políticos são fruto de disputas entre os diversos grupos de pressão que atuam para influenciar discursivamente a política pública, o que, por vezes, resulta em disposições não muito claras e/ou incoerentes (Bowe, Ball e Gold, 1992). Quanto mais ambíguos, lacunares e desarticulados forem os documentos políticos, maior liberdade será colocada a dispor do seu destinatário no processo de interpretação da política educacional.
Nessa perspectiva, os autores concebem, metaforicamente, o processo político como uma peça de teatro, em que os agentes são vistos como atores que, munidos do mesmo texto, imprimem interpretações criativas e diferentes sobre ele. De acordo com Ball, Maguire e Braun (2016), a interpretação é o processo de compreensão do que os textos políticos querem dizer e do que se espera que seja realizado. Essa variedade de interpretações, por sua vez, favorece configurações — e por que não dizer enredos?1 — igualmente distintas nos diferentes contextos escolares.
Ao descerrar as cortinas da educação especial no Brasil, revela-se uma arena de embates e disputas entre os muitos grupos de pressão, que buscam influenciar as políticas para o campo, sobretudo quanto aos propósitos dessa modalidade de ensino, ao local de escolarização de seu público e aos profissionais envolvidos neste processo (Nozu, 2013).
Entre os grupos de pressão que atuam na arena da educação especial, destacam-se os "inclusionistas" e os "inclusionistas totais" (Mendes, 2006). Os "inclusionistas" defendem a manutenção de um contínuo de serviços, que inclui classes e escolas especiais, visto que, para esse grupo, ainda que a escola se modificasse para atender à diversidade de alunos, nem todos se beneficiariam do ensino na classe comum. Por sua vez, os "inclusionistas totais" acreditam na capacidade de a escola regular se adequar para acomodar as diferenças, sendo este também um espaço importante para socialização e combate à discriminação e ao preconceito. Defendem a classe comum como via única de escolarização e a extinção das classes e escolas especiais (Mendes, 2006).
Ora um grupo exerce maior influência nas propostas governamentais, ora outro. Essa alternância — tal qual a troca de roteiristas em produções cinematográficas —, eventualmente, produz propostas descontinuadas e/ou desarticuladas, materializadas nos documentos político-normativos federais (Nozu e Bruno, 2015), o que exige dos atores da prática a criatividade para concatená-los e interpretá-los.
É nesse contexto de disputas e desarticulações que entra em "cartaz" a "peça" da inclusão escolar, com a proposta de inserir os estudantes público da educação especial (PEE) nas classes comuns do ensino regular (Brasil, 2008b). Essa política tem dado ênfase aos suportes especializados ofertados fora da sala de aula e preferencialmente no contraturno da escolarização na classe comum. Por sua vez, os serviços de apoio ofertados dentro da classe comum não têm sido objeto de atenção dos documentos político-normativos federais, ainda que muito frequentes nas redes de ensino brasileiras, o que favorece uma diversidade de configurações.
Como exemplo, temos a atuação colaborativa de professor especializado, nas classes comuns, prevista na resolução do Conselho Nacional de Educação/ Câmara de Educação Básica — CNE/CEB nº 02 (Brasil, 2001b), que parece ter sido esquecida nos documentos subsequentes, quando, mais recentemente, ganha protagonismo a figura do profissional de apoio escolar prevista na Lei Brasileira de Inclusão (LBI) (Brasil, 2015). Pesquisas têm indicado uma face nefasta da falta de articulação entre os textos orientadores da Educação Especial — que, intencionalmente ou não, criam serviços para apoio na classe comum e não fazem menção aos existentes em documentos anteriores, sem clareza se coexistem ou foram substituídos —, qual seja, a precarização do trabalho desses atores (Martins, 2011; Fonseca, 2016; Lopes, 2018; Bezerra, 2020; Agrelos, 2021).
A falta de clareza e a descontinuidade das propostas federais para a área (Nozu e Bruno, 2015) resulta, em certa medida, da ausência de uma política pública de Estado, contínua e coesa, que não fique à mercê dos interesses passageiros de governantes (Agrelos, 2021), o que, consequentemente, deixa um amplo espaço para a criatividade dos atores da prática. Nesse sentido, estudos indicam variadas formas pelas quais os serviços de apoio na classe comum têm sido interpretados e ofertados (quando ofertados!), passando por professores especialistas em educação especial, estagiários e profissionais sem graduação, com papéis igualmente diversificados no atendimento aos estudantes PEE (Souza et al., 2012; Prado e Vitaliano, 2017; Mendonça e Gonçalves Neto, 2019; Fernandes e Sampaio, 2020; Agrelos, 2021; Lopes e Mendes, 2021).
Um ponto comum entre a maioria das interpretações é a contratação precária desses personagens (Martins, 2011; Fonseca, 2016; Lopes, 2018; Bezerra, 2020). Mesmo em cenários em que existem profissionais concursados, geralmente, eles são apenas uma pequena fração do quantitativo de trabalhadores no serviço. Essa realidade foi constatada em pesquisa realizada entre os anos de 2020 e 2021 (Agrelos, 2021), em 11 municípios que compõem a região da Grande Dourados, no estado de Mato Grosso do Sul (MS), quais sejam: Caarapó, Deodápolis, Douradina, Dourados, Fátima do Sul, Glória de Dourados, Itaporã, Jateí, Maracaju, Rio Brilhante e Vicentina.
Em Dourados, segunda maior cidade do MS, o serviço de apoio em sala de aula comum, da rede municipal de ensino, era regulamentado pela resolução da Secretaria Municipal de Educação (SEMED) nº 046, de 9 de junho de 2022, que previa os seguintes serviços: "Professor de Apoio Pedagógico Educacional da Educação Especial sala de aula regular" (Dourados, 2022) e estagiários (Dourados, 2022). Essa resolução também regulamentava o processo seletivo por meio do qual esses atores eram contratados.
Contudo, no ano de 2023, o município de Dourados-MS, apesar do histórico de contratações precárias para o serviço (MPMS, 2021), passou a adotar medidas para a criação de cargos efetivos de professor de apoio e realização de concurso público. Esse cenário resultou na aprovação da lei complementar nº 456, de 23 de maio de 2023, que alterou o Plano de Cargos, Carreira e Remuneração do Profissional da Educação Municipal de Dourados (PCCR), instituído pela lei complementar nº 118, de 31 de dezembro de 2007 (Dourados, 2007), para, entre outras disposições, criar a figura do "professor de apoio pedagógico educacional" (Dourados, 2023a).
O percurso legislativo foi marcado por embates e manifestações de diferentes grupos interessados, tais como profissionais da área, sindicato, familiares de estudantes PEE e comunidade acadêmica, que buscavam espaços na constituição da política municipal. Dessa forma, o presente artigo analisa o processo de construção do cargo de professor de apoio pedagógico educacional da rede municipal de ensino de Dourados-MS, apresentando o enredo político, bem como os atores e as interpretações que disputaram o palco nesse microcontexto sul-mato-grossense.
PERCURSO METODOLÓGICO
A pesquisa alinhavada é do tipo documental e tem como materialidade documentos primários e públicos, de acesso aberto, tais como: normativos municipais, projeto de lei municipal, inquérito civil e gravações de audiências públicas e sessões de votação realizadas pela Câmara Municipal de Dourados (CMD) (Severino, 2007). Trata-se de pesquisa de abordagem qualitativa, tendo em vista que, "segundo esta perspectiva, um fenômeno pode ser melhor compreendido no contexto em que ocorre e do qual é parte, devendo ser analisado numa perspectiva integrada" (Godoy, 1995, p. 21).
Considerando a "força ativa" do contexto na movimentação das políticas educacionais (Ball, Maguire e Braun, 2016), este estudo faz uso da ACP como método de análise do fenômeno investigado, qual seja, a construção do cargo de professor de apoio pedagógico educacional no município de Dourados-MS. A ACP "permite a análise crítica da trajetória de programas e políticas educacionais desde sua formulação inicial até a sua implementação no contexto da prática e seus efeitos" (Mainardes, 2006, p. 48). Nesse processo, rompe-se com a ideia verticalizada de implementação, assim como com posições maniqueístas de certo e errado, enquanto se atenta aos processos criativos de interpretação e tradução política.
Essa abordagem propõe que a análise da política educacional se dê com base em três contextos: o de influência, o de produção do texto e o da prática (Mainardes e Marcondes, 2009). Ball, em entrevista a Mainardes e Marcondes (2009), explica que esses contextos são aninhados, interpenetráveis e não ocorrem de forma linear. Não são, portanto, etapas fechadas e sequenciais. Dessa forma, "podem existir disputas ou versões em competição dentro do contexto da prática, em diferentes interpretações de interpretações" (Mainardes e Marcondes, 2009, p. 306). A análise dessas dimensões permite ao pesquisador obter pistas quanto aos elementos conjunturais que influenciaram a criatividade política.
O presente trabalho restringe-se à análise dos contextos de influência e de produção de texto, que constituem a recente política educacional de Dourados-MS, relacionada ao serviço de apoio em sala de aula comum, para alunos PEE, materializada na lei complementar nº 456, de 23 de maio de 2023 (Dourados, 2023a).
O contexto de influência, segundo Bowe, Ball e Gold (1992, p. 19-20, tradução nossa),
é onde normalmente a política pública é iniciada. É aqui que os discursos políticos são construídos. É aqui que as partes interessadas lutam para influenciar a definição e os propósitos sociais da educação, o que significa ser educado. […] Aqui são estabelecidos conceitos-chave de política […], eles adquirem aceitação e credibilidade e fornecem um discurso e um léxico para a iniciação de políticas. Este tipo de formação de discurso é por vezes apoiado, por vezes desafiado por reivindicações mais amplas de influência nas arenas públicas de ação, particularmente nos e através dos meios de comunicação de massa.
No contexto de influência, a atenção do pesquisador deve se centrar nos embates protagonizados entre os diversos grupos de interesse que disputam para influenciar a política educacional, seus conceitos e seus propósitos (Mainardes, 2006). Nesses processos, atuam sindicatos, associações, políticos etc., e essas arenas não se dão, necessariamente, de maneira formal e podem extrapolar, por exemplo, para redes sociais e outros canais de comunicação.
Este contexto de influência tem uma relação simbiótica, mas não menos desconfortável, com o segundo contexto, o contexto da produção de textos políticos. Porque embora a influência esteja frequentemente relacionada com a articulação de interesses estreitos e ideologias dogmáticas, os textos políticos são normalmente articulados na linguagem do bem público geral. O seu apelo baseia-se em reivindicações de bom senso popular (e populista) e de razão política. Os textos políticos representam, portanto, a política. […] A política não se faz e termina no momento legislativo, ela evolui nos e através dos textos que a representam, os textos têm de ser lidos em relação ao tempo e ao local particular da sua produção (Bowe, Ball e Gold, 1992, p. 20-21, tradução nossa).
Tais documentos podem possibilitar maior ou menor envolvimento do leitor no processo de interpretação da política. Quanto mais prescritivos e coesos forem os textos, menor será o espaço para a criatividade de seus destinatários. De outra parte, quanto mais genéricos, lacunares, contraditórios e/ou incoerentes forem as suas disposições, maior engenhosidade será exigida dos atores no processo de depuração e adequação do texto à conjuntura local (Bowe, Ball e Gold, 1992).
Embora a política não se resuma aos textos orientadores, eles podem ser elementos de análise como resultados das disputas entre os grupos de pressão, não somente como um produto de mediação, mas como materialização dos interesses e vozes prevalecentes em determinados contextos.
Ao utilizar a ACP como instrumento heurístico, as seções deste trabalho foram desenvolvidas com base nos contextos de influência e de produção de texto, eleitos como eixos de análise da política de professor de apoio pedagógico educacional da rede municipal de ensino de Dourados-MS. Contudo, necessário se faz salientar que esses contextos são interpenetráveis, portanto não é possível seu isolamento rígido em seções específicas.
ENREDO POLÍTICO DOURADENSE: A EMERGÊNCIA DE UM CONCURSO PÚBLICO
Desde 2003, políticas federais têm induzido a matrícula de estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades/superdotação — atual PEE — na escola comum (Kassar e Rebelo, 2018). Esse movimento, denominado de inclusão escolar (Mendes, 2023), foi amplamente disseminado pela Política Nacional de Educação Especial na Perspectiva da Educação Inclusiva, de 2008, a partir da qual houve aumento expressivo de matrículas desse alunado nas escolas comuns (Rebelo, 2016).
Ao longo dos últimos anos, a política federal tem induzido a oferta de serviços de atendimento educacional especializado (AEE) fora da classe comum, prioritariamente em salas de recursos multifuncionais (Mendes e Malheiro, 2012). Todavia, com o aumento de matrículas e a ampliação de suportes para esses alunos, foi solicitado que as escolas ofertassem, também, apoios dentro das classes comuns.
No município de Dourados-MS, o serviço de apoio na classe comum tem sido atuado por professores especialistas em educação especial ou em áreas afins, denominados de "Professor de Apoio Pedagógico Educacional da Educação Especial sala de aula regular", e por estagiários de cursos de licenciatura (Dourados, 2022). Esses professores especialistas eram contratados de forma precária, por meio de processos seletivos, cujas irregularidades foram objeto de denúncias de ouvidoria no Ministério Público Estadual de Mato Grosso do Sul (MPMS).
Entre as reclamações registradas, estava a notícia de fato nº 01.2020.00001023-9, que comunicava a falta de transparência nos critérios estabelecidos no processo seletivo e a manutenção da contratação dos mesmos profissionais (MPMS, 2020). Após inúmeras reclamações recebidas, o MPMS instaurou o procedimento administrativo nº 09.2020.00003866-0 para apurar eventual irregularidade na realização de processos de contratação.
O procedimento administrativo deu origem a um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), assinado pelo município de Dourados-MS, junto ao MPMS, em 20 de outubro de 2021. Os motivos que levaram à assinatura do TAC, ali denominados de considerações, são, em suma:
que a Constituição Federal de 1988 consagrou o concurso público como princípio fundamental;
que esse princípio concretiza o ideal do regime democrático de igualdade de oportunidades para acesso ao serviço público, "além de ser importante instrumento para seleção dos mais capacitados para o exercício da função pública";
que as contratações temporárias visam atender a necessidades transitórias e têm caráter excepcional;
que há necessidade de moralização das contratações e nomeações;
que critérios avaliativos subjetivos não atendem aos princípios da Administração Pública (MPMS, 2021, p. 2-3).
Entre as obrigações firmadas no TAC, o município de Dourados-MS comprometeu-se a realizar concurso público para a contratação, em caráter efetivo, de 250 professores de apoio da educação especial, no prazo de 180 dias (MPMS, 2021). O prazo não foi cumprido pelo ente municipal, porém, no ano de 2023, houve movimentações efetivas com vistas ao cumprimento do ajuste, por meio do envio de projeto de lei à CMD, como etapa preparatória para a realização do certame.
A atuação do MPMS, como agente externo recorrente na indução de política de educação nas redes de ensino de MS, especialmente na atuação para compelir os gestores a fornecerem professores de apoio em demandas judiciais, tem sido constatada por estudos acadêmicos (Coimbra Neto, 2019; Agrelos, 2021). A pesquisa de Agrelos (2021) demonstrou que, em alguns municípios, a atuação do MPMS e do Poder Judiciário tem se constituído como elemento direcionador da sistemática de apoio em classe comum das redes de ensino. Em um dos municípios investigados, um gestor da Secretaria de Educação relatou que, quando a solicitação dos pais, de professor de apoio para seus filhos, era recusada, eles recorriam ao MPMS e ao Poder Judiciário e sempre obtinham provimento, de modo que a rede de ensino era compelida a fornecer o serviço. Nesse contexto, a gestão de ensino municipal adotou a postura de atender a todas as solicitações pelo serviço, previamente e de forma indiscriminada, visto que, se negados, os pais recorreriam àqueles órgãos públicos (Agrelos, 2021).
A judicialização por serviço de professor de apoio, em MS, também foi identificada por Coimbra Neto (2019), que analisou decisões do Tribunal Estadual de Justiça (TJMS) com relação ao direito à educação especial em 20 ações individuais, que já haviam sido julgadas por juízes de primeira instância e que, naquele momento, tramitavam no TJMS para apreciação dos recursos interpostos. Identificou-se que 13 delas pleiteavam serviço de professor de apoio. Naquele cenário, constatou-se também a atuação do MPMS em demandas individuais, por meio de ações civis públicas que, em regra, são destinadas a proteger direitos difusos e coletivos.
Por sua vez, Melo e Kassar (2023), ao investigarem se ocorre o fenômeno da judicialização da educação especial no município de Corumbá-MS, encontraram apenas três ações judiciais, entre os anos de 2009 e 2020, em que se pleiteavam serviços especializados para alunos PEE. Duas delas eram ações civis públicas de autoria do MPMS, em face de instituições privadas. Contudo, as três demandas judiciais demandavam serviço de apoio na classe comum, o que, somado a outros estudos, pode indicar uma tendência de demanda por esse tipo de suporte no MS.
Nota-se que, apesar de a formulação de políticas, em regra, competir ao Poder Executivo, o Ministério Público, como órgão fiscalizador e defensor "da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis" (Brasil, 1988), é incluído no processo criativo político, ante a inércia ou ineficácia do gestor público em promover as políticas necessárias à garantia de direitos. No caso em tela, a atuação do MPMS foi no sentido de compelir o município a romper com práticas que favorecem apadrinhamentos políticos e que revelam potencial falta de comprometimento do ente estatal com a garantia dos serviços de AEE, necessários ao processo de inclusão de alunos PEE. Isso porque a contratação de profissionais temporários para o serviço pode ser indício de uma cultura administrativa de provisoriedade da educação especial, que ainda não percebe esse alunado como parte permanente do contexto escolar comum.
Entre os entraves administrativos alegados pela administração municipal para cumprimento do TAC, estava a necessidade de alteração do PCCR, para atualização do cargo de professor especialista da educação especial para professor de apoio em sala de aula comum. Dessa forma, o Poder Executivo de Dourados encaminhou à CMD o projeto de lei complementar nº 02/2023, que visa alterar o PCCR e "adequar, no quadro de docentes do Município, o cargo e atribuições de professor para educação especial" (Dourados, 2023b, p. 1). Neste ato, sustentou que:
ocorre que as atribuições dos 250 cargos indicados na lei, ainda não lotados, estão desatualizadas, posto que o texto legal data de 2007. Considerando que o Município pretende neste semestre finalizar os trâmites legais e administrativos para a realização de concurso público para lotação dos referidos cargos efetivos, imprescindível a adequação da lei às conformidades atuais da educação especial para crianças e jovens com necessidades pedagógicas especiais, a serem supridas por profissionais devidamente habilitados, em sala de aula conjuntamente com o professor titular (Dourados, 2023b, p. 1).
O projeto de lei prevê a transformação do cargo de "Professor da Educação Especial" em "Professor de Apoio Pedagógico Educacional" e dispõe sobre suas funções, quais sejam:
o Professor de Apoio Pedagógico Educacional na Educação Especial atuará no ensino regular, onde estão matriculados os alunos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades e/ou superdotação que apresentam dificuldades significativas no processo de interação, comunicação e de autonomia para a execução das atividades pedagógicas, nas Unidades de Ensino da Rede Municipal, nas etapas da Educação Básica e nas modalidades da Educação Indígena, Educação do Campo e Educação de Jovens e Adultos. Atuará na sala de aula comum em que encontra-se matriculado aluno Público Alvo da Educação Especial que comprovadamente necessite de mediação. Atuará como mediador nas atividades pedagógicas, na execução de atividades lúdicas, recreativas, adequações e adaptações de materiais, bem como na alimentação, higiene e locomoção, atendendo, quando necessário, individualmente o educando com deficiência que não realiza essas atividades com independência e autonomia (Dourados, 2023c, p. 4).
Vê-se que, uma vez compelido a fornecer, em caráter definitivo, o serviço de apoio de professor especialista em educação especial na sala de aula comum, o município de Dourados-MS também se viu obrigado a criar estatutariamente esse profissional em sua rede. Todavia, esse professor especializado, atuante na classe comum, é previsto, desde 2001, na resolução CNE/CEB nº 2 (Brasil, 2001b) e no parecer nº 17/2001 (Brasil, 2001a), com a seguinte definição:
§ 2º São considerados professores especializados em educação especial aqueles que desenvolveram competências para identificar as necessidades educacionais especiais para definir, implementar, liderar e apoiar a implementação de estratégias de flexibilização, adaptação curricular, procedimentos didáticos pedagógicos e práticas alternativas, adequados ao atendimentos das mesmas, bem como trabalhar em equipe, assistindo o professor de classe comum nas práticas que são necessárias para promover a inclusão dos alunos com necessidades educacionais especiais (Brasil, 2001b, p. 5).
Nota-se que a este professor especialista em educação especial compete a identificação das necessidades educacionais especiais, a liderança e o apoio na implementação das estratégias de flexibilização e adaptação curricular, procedimentos didáticos pedagógicos que devem ser trabalhados de forma colaborativa com o professor da classe comum (Brasil, 2001b).
A resolução CNE/CEB nº 02/2001 não foi revogada e o professor especializado nela previsto, atuante dentro da sala de aula comum, é um ator frequente nos contextos das redes de ensino de MS, como demonstram, por exemplo, as pesquisas de Bezerra (2020), Agrelos (2021), Santos (2022) e Carpes (2023); no entanto, esse profissional não recebeu atenção em documentos federais posteriores, que orientam a política de educação especial no país. Essa resolução foi emitida no último ano do governo de Fernando Henrique Cardoso. A partir de 2002, início do primeiro governo de Luiz Inácio Lula da Silva, as propostas políticas para a área foram marcadas por uma perspectiva mais radical de inclusão escolar, de modo que a previsão de suportes pedagógicos dentro da sala de aula comum era vista como um viés integracionista.
Não obstante, a partir de 2008, outros atores do serviço de apoio em sala comum despontaram em documentos federais, como: "monitores ou cuidadores" (Brasil, 2008b), "outros profissionais de educação" (Brasil, 2009), "profissional de apoio" (Brasil, 2010), "acompanhante especializado" (Brasil, 2012) e "profissional de apoio escolar" (Brasil, 2015). A falta de clareza do arcabouço político-normativo-orientador quanto à coexistência e às funções de cada um desses personagens, contrastada pela recorrência dos serviços de apoio nas classes comuns das escolas brasileiras, tensiona as redes de ensino a produzirem suas próprias interpretações.
Os documentos políticos educacionais podem deixar maior ou menor espaço para interpretações dos agentes que atuam nas redes de ensino (Mainardes, 2006). De acordo com Bowe, Ball e Gold (1992), interpretações políticas são processos de disputa, relações de poder que têm como pano de fundo os interesses mais diversos, de modo que, nessa dinâmica, alguns textos são rejeitados ou intencionalmente ignorados.
Quanto mais prescritivos e articulados, menos espaço há para interpretação e consequentes criações variadas. Por outro lado, a falta de articulação entre os documentos, as omissões e as redações ambíguas forçam os atores a preencherem esses espaços e articularem as disposições — neste processo, omitindo algumas e privilegiando outras —, conforme os fatores contextuais em que estão inseridos (Mainardes, 2006; Ball, Maguire e Braun, 2016).
Assim, ainda que a resolução CNE/CEB nº 02/2001 influencie a política de educação especial no município de Dourados-MS, visto que o professor especializado na classe comum tem sido personagem frequente nos últimos anos, sua existência parece distante da previsão normativa federal, o que torna essa influência apenas implícita. Nesse cenário, produz-se a necessidade de recriação de uma função já existente.
SOU OU NÃO SOU PROFESSOR? EIS A QUESTÃO DO PROFESSOR DE APOIO PEDAGÓGICO EDUCACIONAL
O projeto de lei complementar nº 02/2023 foi recebido pela CMD em 23 de fevereiro de 2023 e levado à votação no dia 13 de março de 2023. Naquele momento, o vereador Elias Ishi, do Partido dos Trabalhadores (PT), solicitou vistas do projeto para análise e discussão com a base. Apesar do tempo decorrido entre o recebimento pela Câmara e a sessão de votação, alguns vereadores alegaram que só tiveram conhecimento do documento naquela data. Por sua vez, o vereador Elias Ishi sustentou que, embora conhecesse previamente a matéria submetida à votação, houve tentativas de diálogo com o Poder Executivo para aperfeiçoamento da proposta; contudo, relatou que não obteve retorno e que, dada a relevância da temática, seria importante o diálogo com a sociedade (TV Câmara Dourados, 2023a).
Foi, então, convocada e realizada audiência pública em 23 de março de 2023, promovida e conduzida pelo vereador Elias Ishi (PT), que é membro da Comissão de Educação da CMD, cuja mesa contou com a participação do vereador Olavo Sul, do partido Movimento Democrático Brasileiro (MDB), da representante do Sindicato Municipal dos Trabalhadores em Educação (SIMTED), da representante de pais de alunos com deficiência e do professor e pesquisador Dr. Reinaldo dos Santos, como representante do Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD). Convém destacar que nenhum outro vereador de Dourados-MS participou da mesa de debates, embora tenham sido convidados, conforme declarou o vereador condutor da audiência. De acordo com o informado na sessão, embora convidados, o prefeito e a secretária municipal de educação não compareceram à audiência pública nem enviaram representantes (TV Câmara Dourados, 2023c).
O vereador Elias Ishi (PT) e a dirigente sindical do SIMTED, Prof.a Kelly Cristina Silva Vieira, iniciaram suas falas destacando a ausência de diálogo com o Poder Executivo Municipal acerca da proposta de lei. O vereador assinalou que, quando convidado para reuniões na CMD para tratar da temática, o Governo Municipal não enviou representantes. Por sua vez, a sindicalista destacou a realização de reunião paralela no gabinete do prefeito, na véspera da audiência pública, com alguns pais e professores, sem a participação do representante legal da categoria, qual seja, o SIMTED. Tal reunião, segundo Ishi, teve como propósito o esvaziamento da audiência (TV Câmara Dourados, 2023c).
Entre os problemas identificados na proposta do Poder Executivo está a carga horária de trabalho de 20 horas semanais. Da fala da representante sindical, tem-se que a proposta do SIMTED era de que o profissional a desempenhar o serviço de apoio na sala de aula comum deveria ser professor especialista, com jornada de 30 horas semanais, considerando-se que tem o direito e a necessidade de horas para planejamento e preparação de "adequações e adaptações de materiais," tal qual previsto no projeto de lei. De acordo com ela, como a maioria dos alunos necessita de apoio constante, a jornada de trabalho prevista seria totalmente exercida em sala de aula (TV Câmara Dourados, 2023c).
A representante sindical argumentou, ainda, que o projeto de lei representava um retrocesso para a educação especial douradense, considerando-se que a lei que se pretendia alterar (PCCR) previa trabalho colaborativo entre o professor da educação especial e os professores regentes, enquanto o projeto de lei trazia a figura de um mediador. Isto é, há uma simplificação do trabalho especializado, que acarreta a sobrecarga dos professores regentes e precariza o serviço ofertado (TV Câmara Dourados, 2023c). Nesse sentido, pesquisas têm demonstrado que, comumente, os professores que atuam no serviço de apoio não têm tempo destinado ao planejamento e à preparação de material, e que as trocas com os professores regentes, quando ocorrem, se dão de maneira improvisada, muitas vezes nos corredores das escolas (Agrelos, 2021; Michelluzzi, Cordeiro e Selau, 2022).
A lei n.° 11.738/2008, que instituiu o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, estabelece, em seu art. 2º, parágrafo 4º, que, "na composição da jornada de trabalho, observar-se-á o limite máximo de 2/3 (dois terços) da carga horária para o desempenho das atividades de interação com os educandos" (Brasil, 2008a). Isto é, no mínimo um terço da jornada dos professores deve ser reservado para atividades outras que não as exercidas com os alunos.
Diante da previsão legal, questiona-se: sob qual justificativa a lei que garante um terço da jornada para a preparação de atividades não seria aplicável a esses professores de apoio? Seriam eles uma espécie de professores de segunda categoria? Novamente, pode-se perceber indícios da cultura de provisoriedade que permeia tais serviços, tendo em vista que, mesmo em um contexto de efetivação contratual dos profissionais que atuam no serviço de apoio, por meio de concurso público, sua dinâmica de trabalho ainda se situa na improvisação e precariedade. Essa percepção quanto à cultura administrativa também é reforçada pelo disposto no art. 75B do projeto de lei:
na ocorrência de insuficiência de alunos especiais para absorver a oferta e o desenvolvimento das atribuições funcionais dos Professores de Apoio Pedagógico Educacional, a Secretaria Municipal de Educação poderá realocar os servidores para aproveitamento nas unidades de ensino da rede, conforme demanda e habilitações profissionais, de modo a não ficarem ociosos no Município (Dourados, 2023c, p. 2).
A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu art. 41, parágrafo 3º, que, "extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro cargo" (Brasil, 1988). Logo, a disponibilidade e o aproveitamento de servidores, quando suas funções se tornam desnecessárias, são medidas adotáveis a todo funcionalismo público e não há razão jurídica que justifique tal previsão específica para os professores de apoio. Entende-se, dessa forma, que, entre os fatores contextuais que influenciaram a proposta política do Poder Executivo de Dourados, há indícios de que a cultura de provisoriedade da educação especial na escola regular teve papel relevante.
O projeto de lei complementar nº 02/2023 também traz concepções que desqualificam o trabalho docente e a formação pedagógica ao conferir funções que precarizam a atuação do profissional professor, quando lhe são atribuídas atividades não contempladas pela sua área de formação e especialização, como apoio "na alimentação, higiene e locomoção, atendendo, quando necessário, individualmente o educando com deficiência que não realiza essas atividades com independência e autonomia" (Dourados, 2023c, p. 4).
Em sua fala na audiência pública, o Prof. Dr. Reinaldo dos Santos destacou os problemas existentes na proposta legislativa apresentada, pois, ao mesmo tempo em que o município de Dourados-MS avança no sentido de constituir a carreira dos professores de apoio, apresenta um projeto de lei com concepções ultrapassadas e que, intencionalmente ou não, confunde as figuras de professor e profissional de apoio, sem que seja possível saber se "é para diminuir a carga horária ou se é para não ter a hora atividade" (TV Câmara Dourados, 2023c).
O professor salientou que o uso de termos como "mediador" pode, eventualmente, ter o propósito de descaracterizar a atividade de magistério desempenhada pelo professor de apoio, o que gera reflexos com relação aos direitos desses profissionais. Segundo ele, o grande problema é que a proposta "chama de professor, mas o rebaixa para mediador e junta dois em um, ou seja, paga um salário para fazer duas funções." Finalizou ao enfatizar que, da forma como a proposta legislativa foi apresentada, irá prejudicar a qualidade da educação da rede municipal de educação de Dourados-MS (TV Câmara Dourados, 2023c).
A pesquisa de Agrelos (2021) mostrou que, na maioria dos municípios da região da Grande Dourados que ofertava professores de apoio, esses atores também eram responsabilizados pelas atividades de suporte físico aos estudantes, como transporte, alimentação e higiene. Todavia, a LBI prevê um profissional para executar, especificamente, tais atividades:
III - profissional de apoio escolar: pessoa que exerce atividades de alimentação, higiene e locomoção do estudante com deficiência e atua em todas as atividades escolares nas quais se fizer necessária, em todos os níveis e modalidades de ensino, em instituições públicas e privadas, excluídas as técnicas ou os procedimentos identificados com profissões legalmente estabelecidas (Brasil, 2015).
Vê-se, portanto, no município de Dourados-MS, um processo de bricolagem das atribuições do professor especializado previsto na resolução CNE/CEB nº 02/2001, com as do profissional de apoio escolar criado pela LBI, com vistas ao barateamento de mão de obra. Além do aspecto financeiro, o Poder Executivo municipal parece interpretar o serviço de apoio na sala de aula comum somente como atividade de cuidado, mas optou por manter um profissional da educação especialista no serviço porque sua substituição poderia ser impopular.
Após a realização da primeira audiência pública, em que tais problemas na proposta governamental foram discutidos, o vereador Sergio do Nogueira (PSDB), líder da base governista e responsável pela apresentação do projeto na Casa Legislativa, convocou nova audiência pública, intitulada "Educação especial e inclusiva: deveres, direitos e competências do professor regente e do professor de educação especial," com o objetivo de "ouvir a sociedade para discutir sobre o Projeto de Lei Complementar da Educação Especial — o PLC 1/23 (2), de autoria do Executivo" (TV Câmara Dourados, 2023b).
A audiência foi realizada no dia 29 de março de 2023 e, novamente, não contou com a presença da secretária municipal de educação e de representante do prefeito municipal. Nesse evento, os problemas existentes na proposta governamental foram corroborados pelos convidados que compuseram a mesa, sobretudo pelo convidado como membro técnico da Secretaria de Estado de Educação de MS, o Prof. Me. André Gustavo Garcia Bruno (TV Câmara Dourados, 2023b).
O Prof. Me. André Gustavo Garcia Bruno destacou a importância de diferenciar as figuras de professor de apoio pedagógico especializado e do profissional de apoio, que classificou como o grande nó de interpretação a ser desfeito no que tange à política que Dourados-MS pretendia instituir. Enfatizou que "o professor de apoio pedagógico especializado trabalha realizando adaptações razoáveis dentro do espaço da classe comum. Ele medeia o processo de ensino/aprendizagem," enquanto "o profissional de apoio vai trabalhar com condutas adaptativas", que são as de "higiene, alimentação, medicação, controle de comportamento autoagressivo. […] São coisas completamente diferentes das que o professor de apoio pedagógico faz na classe comum." Destacou, ainda, que esses serviços não se confundem e são coexistentes, quando necessários (TV Câmara Dourados, 2023b).
Nos microcontextos locais, as políticas assumem enredos peculiares, considerando-se a gama de atores e fatores contextuais envolvidos no processo criativo político. Seguindo a metáfora teatral, tem-se que o enredo da política de professor de apoio pedagógico educacional em Dourados-MS foi construído pelo MPMS e, posteriormente, pelo Poder Executivo. Estabelecido o enredo do concurso público, atores disputaram para oferecer sua criatividade na interpretação da trama, todavia, a direção e o protagonismo foram assumidos pelo mesmo ator, qual seja o Poder Executivo Municipal, cuja interpretação prevaleceu, apesar das possibilidades apresentadas por outros atores, as quais, aparentemente, não foram sequer consideradas. Tal interpretação parece estar permeada por fatores contextuais (Ball, Maguire e Braun, 2016), tais como restrição orçamentária, cultura de provisoriedade dos serviços da educação especial e não reconhecimento do professor de apoio como professor de fato.
Isso porque, em que pesem as manifestações dos representantes do SIMTED, dos trabalhadores, dos familiares e da comunidade acadêmica, que participaram das audiências públicas, nas quais foram evidenciadas as fragilidades acima expostas, não houve qualquer modificação na proposta do Poder Executivo e o projeto de lei complementar nº 02 (Dourados, 2023a) foi aprovado na íntegra e culminou na lei complementar nº 456, de 23 de maio de 2023 (Dourados, 2023c).
Ato contínuo, em 21 de junho de 2023, a Prefeitura Municipal de Dourados publicou o edital de convocação para concurso público, edital nº 01/2023/PMD, com 250 vagas para cargo de professor de apoio pedagógico educacional, com jornada de 20 horas semanais (Dourados, 2023d). O certame foi realizado no ano de 2023 e teve seu resultado homologado em 15 de dezembro daquele mesmo ano (Dourados, 2023e). Em 8 de janeiro de 2024, o gestor municipal publicou o decreto "P" nº 1.392 para nomear exatos 250 candidatos para o cargo (Dourados, 2024a).
Todavia, o enredo do professor de apoio pedagógico educacional douradense ganhou um plot twist2 digno de uma obra blockbuster,3 pois, após a nomeação dos 250 candidatos aprovados no concurso, o município, consoante ao seu histórico de contratações precárias para a área, chamou pelo menos 300 candidatos aprovados no concurso para firmarem contratações temporárias como professores de apoio (Dourados, 2024b). Tal fato sugere que a demanda municipal, provavelmente, é muito maior que o número de vagas criadas para o cargo efetivo, o que, por sua vez, pode indicar a perpetuação de uma cultura administrativa de provisoriedade da educação especial e que a criação dos 250 cargos efetivos e a realização do concurso público, ao que parece, constituem mero cumprimento burocrático das obrigações firmadas em TAC.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O processo para a efetivação dos professores de apoio em classe comum pode significar um passo importante para a melhoria dos suportes à inclusão escolar no município de Dourados-MS. Todavia, nota-se que a constatação da necessidade e a iniciativa política não tiveram origem no ente estatal responsável, com vistas ao atendimento de anseios da sociedade e das demandas escolares e de atualização dos serviços de educação especial. Pelo contrário, o gestor público foi compelido pelo MPMS à adoção de tais medidas e, durante esse processo, não privilegiou o diálogo plural com a comunidade interessada e as propostas científicas e atualizadas para o serviço de apoio em classe comum, apresentadas em audiência pública.
Nesse cenário, observa-se que a gestão municipal se concentrou principalmente em atender à obrigação estabelecida no TAC, sem necessariamente priorizar a melhoria contínua da política educacional. Isso porque o Poder Executivo Municipal levou à votação uma proposta desatualizada para a criação do cargo de professor de apoio pedagógico educacional sem amplo debate com a sociedade, quanto às suas atribuições e condições de trabalho. A despeito da vontade política da gestão municipal e mesmo sem a participação de seus representantes, os debates foram realizados no âmbito da CMD, porém as proposições e objeções não foram consideradas, visto que não resultaram em qualquer alteração na lei aprovada.
Os processos de interpretação política são influenciados por uma série de fatores contextuais que os tornam únicos. Nesse sentido, recursos financeiros, concepções dos profissionais envolvidos na elaboração política, culturas institucionais, atuação de agentes externos, entre outros fatores, são características sui generis que implicam, direta ou indiretamente, a criatividade política (Ball, Maguire e Braun, 2016).
A criação do cargo de professor de apoio pedagógico educacional, no município de Dourados-MS, pode representar um avanço e o fortalecimento da categoria desses profissionais, contudo é carregada de concepções e disposições que, em longo prazo, podem não representar melhoria para os serviços de educação especial como suporte da inclusão escolar. Nesse contexto, embora efetivos, os professores de apoio não terão condições de trabalho adequadas para o desenvolvimento de suas atividades, visto terem, para si, negados direitos que foram conferidos aos profissionais de magistério, como a destinação de um terço da jornada para a preparação de atividades, além da possível descaraterização de sua função de docência para a de meros mediadores.
Aparentemente, a realização do concurso público, no ano de 2023, foi apenas um "ato" na constituição do serviço de professor de apoio na classe comum no município de Dourados-MS, visto que a prática de contratações precárias para a função subsistiu a realização do certame. Apesar de haver indícios de maior lisura no processo de seleção, considerando-se o aproveitamento da lista de aprovados no concurso, a quantidade de profissionais contratados revela um conjunto grande de alunos que demandam o serviço, cuja existência na escola comum ainda é tratada como provisória.
Assim, há que se ter a clareza de que direito é luta (Ihering, 2003). Luta para conquistar, luta para manter e luta para não retroceder. Dessa forma, cabe aos profissionais, aos alunos PEE e suas famílias, à comunidade interessada e aos órgãos fiscalizadores se manterem mobilizados para garantir direitos dos profissionais do magistério, negados aos professores de apoio pedagógico educacional, bem como para garantir o atendimento qualificado às necessidades educacionais específicas dos estudantes no processo de inclusão nas escolas comuns. Impende, ainda, a pesquisas futuras analisarem como se dará a atuação desses novos profissionais no contexto da prática, ou seja, no cotidiano das escolas e diante das condições de trabalho definidas pelo texto político.
