Considerações iniciais

O panorama do contexto de globalização das duas primeiras décadas do século XXI vem causando mudanças abruptas nas formas de elaboração e prática das políticas educacionais. Atrelado a isso, os avanços tecnológicos, com forte influência nas relações de trabalho, provocaram mudanças nos aspectos de formação docente e, consequentemente, dos gestores das escolas públicas e privadas de todo o território nacional. Essas mudanças interferem diretamente no modus operandi da instituição educativa formal, tanto na organização quanto nos papéis dos atores sociais que dela fazem parte. É nesse contexto que se percebe, cada vez mais, a introdução de parâmetros empresariais no modo de gerir a escola pública, em contraponto com uma construção mais democrática e participativa.

Diante desse quadro, a discussão sobre a gestão escolar e sobre a perspectiva da gestão democrática é pauta central nas agendas nacionais e internacionais, sendo, portanto, necessária a promoção de investigações que reflitam sobre a democracia na esfera político-social e sua efetivação no interior da escola.

No Brasil, a gestão escolar tem sido tema de vários estudos e pesquisas, principalmente a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, denominada de Constituição Cidadã, que declarou a educação como um direito social (^{Cury; Horta; Brito, 1997}). Nesses termos, a referida Carta Magna também estabelece a gestão democrática como princípio para o ensino público e, posteriormente, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996 - Lei n^o 9.394, de 20 de dezembro (Brasil, 1996) - ratifica esse direito, tornando-se um passo decisivo na política de democratização da gestão escolar. No entanto, mesmo com quase três décadas de publicação da LDB/1996, a efetivação da democracia na escola ainda transcorre por meio de processos de lutas, marcados por avanços e retrocessos expressos tanto na legislação decorrente quanto na prática em espaços escolares.

A gestão escolar, segundo as determinações legais, tem de ser pautada pelo princípio e pelo método democrático. Entretanto, ao mesmo tempo, os marcos legais também podem expressar disputas sobre o papel do gestor escolar considerando as relações de poder e os diferentes sentidos que são atribuídos à gestão escolar. Essas contradições ocorrem, majoritariamente, nos âmbitos municipal e estadual. Logo, no âmbito dos entes federados responsáveis pelo maior quantitativo de matrículas na Educação Básica. Contudo, também existem exemplos de consonância legal dos entes, no que toca à concretização de mecanismos de gestão democrática merecedores da atenção daqueles que se dedicam ao estudo desse objeto.

Um caso emblemático dessa consonância legal é o da cidade de Jaboatão dos Guararapes, localizada na Região Metropolitana do Recife, no estado de Pernambuco - município que é o segundo maior do estado, ficando apenas atrás da capital. Nela, o Plano Municipal de Educação (Lei n° 1.203, de 18 de junho de 2015), “[...] defende uma concepção de gestão democrática pautada no estabelecimento de mecanismos legais, institucionais e na organização de ações que desencadeiam a participação social, conforme previsto na Constituição Federal - CF/88 e Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB nº 9.394/1996” (Jaboatão dos Guararapes, 2015a, p. 2). O referido plano estabelece, ainda, a necessidade de “[...] assegurar a efetivação da gestão democrática da educação e das unidades escolares através do atendimento das demandas da sociedade com qualidade social, da transparência na gestão e do controle social” (Jaboatão dos Guararapes, 2015a, p. 26-27).

Recentemente, em outubro de 2022, foi realizada a eleição para Diretores de Escolas em Jaboatão dos Guararapes. O processo eleitoral foi instituído por meio da Lei n° 1.536, de 21 de outubro de 2022, que regulamentou o Processo Interno de Seleção para a escolha de Diretor e de Vice-Diretor das Unidades Educacionais da Rede Municipal, alterando a Lei Municipal nº 178/2002 e revogando a Lei Municipal nº 1.233/2015 (Jaboatão dos Guararapes, 2022).

Sobre essa temática, ^{Marques (2012}) afirma que a democratização não se limita à eleição, passando fundamentalmente pela construção de relações democráticas no espaço escolar. Entretanto, a autora aponta que a eleição permanece como um importante fator de institucionalização da democracia nas unidades escolares da rede pública de ensino. Partindo desse entendimento, indagamos: De que forma a legislação sobre o provimento do cargo de diretores escolares do município de Jaboatão dos Guararapes pode contribuir para a consolidação da gestão democrática nas escolas municipais?

Tendo essa indagação como pontapé inicial, o objetivo da pesquisa ora apresentada foi analisar os marcos legais da política de gestão democrática para as escolas municipais de Jaboatão dos Guararapes, em específico a legislação referente à escolha dos diretores do referido município. Ao longo da pesquisa, esse objetivo se desdobrou em outros três: descrever as diferentes formas de provimento do cargo de gestor existentes no Brasil; caracterizar os princípios da gestão democrática presentes na legislação nacional, estadual e municipal; e analisar os dispositivos da Lei n° 1.536/2022 no que se refere à gestão democrática e à eleição dos diretores escolares.

O interesse pela temática partiu da observância de que houve alteração da nomenclatura utilizada para se referir ao cargo de dirigente escolar na legislação municipal. Enquanto na Lei nº 1.233, de 24 de outubro de 2015 (Jaboatão dos Guararapes, 2015b), a terminologia empregada foi “Gestor escolar”, na Lei n° 1.536/2022 (Jaboatão dos Guararapes, 2022), os termos adotados foram “Diretor e Vice Diretor”. Concordando com ^{Fávero e Centenaro (2019}, p. 180), “[...] as palavras não são postas por acaso nos documentos, elas importam e fazem a diferença. A pesquisa deve estar atenta a esse pressuposto, pois não poderemos realizar uma satisfatória análise documental sem dar atenção à linguagem utilizada”. Essa mudança de nomenclatura, portanto, nos fez refletir sobre possíveis contradições, limites e efeitos das alterações legais do município no que se refere ao desenvolvimento da gestão democrática no espaço escolar.

Para atingir os objetivos, a reflexão foi dividida em quatro partes, além da presente introdução e das considerações finais. Inicia-se com a exposição das escolhas metodológicas. Na sequência, aponta-se a compreensão sobre gestão democrática por nós defendida e a importância da eleição como forma de provimento do cargo de diretor. Em seguida, são evidenciados os marcos legais que norteiam a gestão democrática no ensino público brasileiro e o panorama das diferentes formas de escolha para o cargo de direção presentes nas escolas públicas brasileiras. Posteriormente, analisa-se a legislação vigente da gestão democrática em Jaboatão dos Guararapes, por meio da análise das leis municipais. Por fim, são apresentadas as considerações finais do estudo.

Metodologia

A pesquisa de natureza qualitativa valeu-se de levantamento documental e bibliográfico sobre gestão democrática. Como aponta ^{Oliveira (2007}), a pesquisa qualitativa é um processo de reflexão e análise da realidade por intermédio da utilização de métodos e técnicas para compreensão detalhada do objeto de estudo em seu contexto histórico e/ou sua estruturação. O escopo de documentos analisados tomou como referência o período do atual Plano Municipal de Educação (Lei n° 1.203/2015) e, por essa razão, analisamos as leis sobre provimento do cargo de diretor escolar de Jaboatão dos Guararapes: a Lei n° 1.233/2015 e a Lei n° 1.536/2022.

O trabalho com documentos oficiais, segundo ^{Shiroma, Campos e Garcia (2005}, p. 432), exige que o pesquisador leia os textos “[...] com e contra outros, ou seja, compreendidos em sua articulação ou confronto com outros textos”. Desse modo, um exame das normativas federais que versavam sobre gestão democrática precedeu a análise da legislação de Jaboatão dos Guararapes e nos serviu de base para observarmos as possíveis continuidades e/ou especificidades presentes no contexto local.

O método utilizado para a análise documental partiu das orientações de Análise de Conteúdo propostas por ^{Bardin (1977}). Para a autora, não existe um padrão único a ser empregado nessa metodologia analítica, considerando que essa técnica se adequa ao domínio e ao objetivo almejado, quando da análise de textos. Assim, Bardin (1977, p. 58) define a Análise de Conteúdo como:

Um conjunto de técnicas de análise das comunicações visando obter, por procedimentos, sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores (quantitativos ou não) que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/recepção (variáveis inferidas) destas mensagens.

^{Bardin (1977}, p. 95) nos norteia, ainda, sobre a organização da análise de conteúdo que se divide em diferentes fases/polos cronológicos, a saber: “1º Pré-análise, que se dedica a organização do material coletado; 2º Exploração do material trata-se da exploração e codificação sistemática do material; 3º O tratamento dos resultados, a inferência e a interpretação”. Dessa maneira, analisamos a legislação destacando como eixo temático os aspectos relativos às características da forma de provimento do cargo de diretor, em busca de possíveis contradições com os princípios da gestão democrática, sejam com os presentes na legislação federal ou com as discussões apresentadas pela literatura especializada.

A gestão democrática e os mecanismos de provimento do cargo de gestor no Brasil

A gestão democrática continua sendo uma realidade difícil de se concretizar tanto nas escolas quanto no campo da democratização política das instituições de maneira mais ampla. Isso se deve, em grande medida, pelo fato de a história brasileira ser marcada pelo autoritarismo e por práticas clientelistas. Ao final da década de 1980, com a luta pela redemocratização do país, ocorreu a promulgação da Constituição Federal de 1988.

Sobre esse contexto histórico, ^{Libâneo, Oliveira e Toschi (2005}, p. 157) analisam que, com o fim da ditadura e emergência do processo de reconstrução social e política, ganharam força os debates que destacavam a importância de políticas públicas educacionais democráticas. Nessa conjuntura, ^{Paro (2001}) assegura que foi especialmente a partir dos anos de 1980 que o termo “democratização” assumiu um caráter mais próximo do que se desejava para escolas, que envolve não apenas a universalização do ensino, mas trata-se de medidas que busquem as relações de organização, funcionamento, de forma a promover a partilha do poder entre dirigente, professores, pais, funcionários e demais envolvidos no processo escolar.

No âmbito da educação, a construção de uma gestão democrática ainda se apresenta como um desafio para todos os que lutam por uma educação comprometida com a mudança social. ^{Souza (2009}, p. 125) compreende a gestão democrática como

[...] um processo político pelo qual as pessoas que atuam na/sobre a escola identificam problemas, discutem, deliberam e planejam, encaminham, acompanham, controlam e avaliam o conjunto das ações voltadas ao desenvolvimento da própria escola na busca da solução daqueles problemas. Esse processo, sustentado no diálogo, na alteridade e no reconhecimento nas especificidades técnicas das diversas funções presentes na escola, tem como base a participação efetiva de todos os segmentos da comunidade escolar, o respeito às normas coletivamente construídas para os processos de tomada de decisões e a garantia de um processo as informações aos sujeitos da escola.

Entendemos, portanto, por gestão democrática aquela em que é priorizada a participação do coletivo em todas as ações e tomadas de decisões, bem como no compartilhamento do poder e das responsabilidades. Desse modo, concordamos com ^{Cury, Horta e Brito (1997}, p. 27) quando eles definem que:

Na gestão democrática, a educação é tarefa de todos, família, governo e sociedade, mas para que ocorra essa sintonia é necessária a participação de todos os segmentos que compõem o processo educacional, de um trabalho coletivo que busque ações concretas. Para que serve essa gestão democrática, faz-se necessário vivenciar, no dia a dia, incorporar ao cotidiano da escola e tornar essencial para a vida organizacional da escola, assim como é fundamental a presença do professor e do aluno.

Durante muitos anos, o cargo de diretores de escolas foi definido por meio de indicação política, marcada pelo “clientelismo político”. ^{Souza (2019}, p. 275) descreve que a figura do diretor era “[...] a expressão primeira do poder público representado pela instituição escolar, ou seja, o diretor é, neste caso, o governador ou o prefeito em menor ‘escala’ e, como tal, tem antes de tudo a tarefa de chefiar uma repartição pública”. Com essa forma de escolha por indicação política, o diretor ficava ligado à pessoa do político que o indicou; portanto, o seu compromisso profissional era com quem o colocou no cargo e não com a comunidade escolar. O autor reflete sobre os processos de indicação nos quais o diretor era normalmente indicado politicamente e, na maioria das vezes, não possuía conhecimentos técnicos educacionais para essa função.

^{Paro (2003}, p. 26), referindo-se à escolha de diretores, afirma que, na medida em que a sociedade se democratiza e “[...] como condição dessa democratização, é preciso que se democratize as instituições que compõem a própria sociedade”. Nesse sentido, o processo de escolha por meio de eleição é a ação primeira para a consolidação de uma gestão democrática, e a partir desse processo os gestores fundamentam sua atuação diante dos demais passos democráticos.

O que se constata é que a forma como é escolhido o diretor tem papel relevante, ao lado de múltiplos outros fatores, seja na maneira como tal personagem se comportará na condução das relações mais ou menos democráticas na escola, seja pela sua maior ou menor aceitação pelos demais envolvidos nas relações escolares, seja, ainda na maior ou menor eficácia com que promoverá a busca de objetivos, seja finalmente, nos interesses com os quais estará comprometido na busca desses objetivos (^{Paro, 2003}, p. 7-8).

Na atualidade, entretanto, há diferentes formas para escolha de dirigentes de escolas públicas. Elas podem ser classificadas em três modalidades: indicação, seleção por meio de concurso público ou formas correlatas de aferição de competência técnica e eleição (^{Paro, 2003}). Estudos de ^{Dourado (2000}) e ^{Maia e Manfio (2010}) identificaram também formas mistas de escolha de diretores, como a seleção seguida de eleição e a seleção seguida de indicação.

Como alternativa para o clientelismo, tem ganhado força como forma de provimento de cargo de diretor os concursos públicos específicos para gestor ou as seleções por meio de provas ou títulos. ^{Souza (2019}) considera que, por um lado, há um avanço partindo do pressuposto de que o concursado estaria menos submisso às variantes políticas e que tal modalidade permitiria mais transparência, moralidade e competência técnica, requisito primordial para o exercício da função. Por outro lado, o autor critica o fato de que essa poderia ser uma função orientada mais em aspectos administrativos e tecnocráticos, subjugando a função pedagógica da gestão escolar. Além disso, esse processo mostra-se democrático apenas para o candidato, uma vez que a comunidade escolar não tem direito de escolher seu diretor.

Eleger um diretor implica reconhecer que o papel desse sujeito na escola é mais do que o de um burocrata, preocupado apenas com a dimensão técnica da função, mas de alguém comprometido com a comunidade escolar que pauta as suas decisões a partir dos interesses coletivos. Assim, a eleição do diretor é um mecanismo de manifestação da comunidade e uma “[...] forma de controle sobre a burocratização da política escolar” (^{Souza, 2007}, p. 174).

É importante lembrarmos que a coexistência de diferentes formas de escolha de diretores nos sistemas de ensino público estadual e municipal do Brasil encontra respaldo na LDB de 1996, quando, ao tratar sobre o princípio constitucional da gestão democrática, delega aos sistemas de ensino a definição sobre a forma pela qual serão escolhidos (Brasil, 1996). Por esse motivo, a seguir, destacamos como está configurado o cenário legislativo nacional sobre o tema.

A legislação sobre gestão democrática no Brasil e as formas de provimento do cargo de diretor

A LDB de 1996, ao definir no art. 3º, em seu inciso VIII, “[...] gestão democrática no ensino público na forma da Lei e da legislação dos sistemas de ensino” (Brasil, 1996), traz as orientações principais para sua aplicabilidade. Entretanto, desde sua concepção, a legislação refere-se à gestão democrática nas escolas de ensino público, deixando à revelia a gestão democrática nas escolas privadas, o que de imediato abre uma lacuna na educação brasileira, uma vez que não regula a totalidade dos espaços educativos.

^{Camargo e Adrião (2003}) ponderam que esse elemento se agrava no sentido de que há uma falta de controle quando se transfere para os estados e municípios a responsabilidade pela operacionalização desse princípio democrático e fundante da nossa sociedade. Assim, a LDB de 1996 dispunha que:

Art.3º - O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

[...]

VIII - gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos respectivos Estados e Municípios e do Distrito Federal;

[...].

Art. 14 - Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão do ensino público na educação básica, de acordo com as peculiaridades e conforme os seguintes princípios:

I- participação dos profissionais de educação na elaboração do projeto político pedagógico da escola;

II- participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes [...]. (Brasil, 1996).

Ressaltamos o princípio da participação como elemento definidor da gestão democrática. Sobre a participação, ^{Brito e Carnielli (2011}) estabelecem que é um processo que deve ser estimulado, pois não ocorre de maneira espontânea. É preciso compreender que “[...] devido a modelos culturais arraigados em formatos de administração pública patrimonialista e, posteriormente, burocrática, a participação não é um hábito em nossa sociedade” (Brito; Carnielli, 2011, p. 37).

Em 2001, em cumprimento ao art. 214 da Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988) e ao art. 9º da LDB de 1996 (Brasil, 1996), foi instituído o Plano Nacional de Educação (PNE), por meio da Lei n^o 10.172, de 9 de janeiro de 2001, para uma vigência de dez anos (2001-2010) (Brasil, 2001). Em 2014, por meio da Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, foi instituído o PNE em vigência (2014-2024) (Brasil, 2014), depois de intensas disputas em torno do fundo público e da necessidade de resguardar os princípios constitucionais da educação como direito. O referido Plano apresenta as diretrizes e define 20 metas centrais. Dentre elas, ressaltamos a Meta 19, sobre gestão democrática, que preconiza: “[...] assegurar condições, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União” (Brasil, 2014, p. 7).

As principais estratégias para a efetivação dessa meta estão associadas à participação da comunidade escolar, à autonomia pedagógica, financeira e administrativa; além da aplicação de provas e critérios objetivos ao provimento do cargo de gestor escolar na rede pública. Percebe-se que a Meta 19 endossa princípios de participação democrática e, também, reforça os critérios de mérito e desempenho.

Buscando contextualizar nossa pesquisa, verificamos os resultados divulgados no Relatório do 4º Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE, elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), que analisa e monitora os indicadores de desempenho e o status de cumprimento das metas. As oito estratégias da Meta 19 são avaliadas por meio dos seguintes indicadores:

- Indicador 19A: Percentual de escolas públicas que selecionam diretores por meio de processo seletivo qualificado e eleição com participação da comunidade escolar.

- Indicador 19B: Percentual de existência de colegiados intraescolares (conselho escolar, associação de pais e mestres, grêmio estudantil) nas escolas públicas brasileiras.

- Indicador 19C: Percentual de existência de colegiados extraescolares (conselho estadual de educação, conselhos de acompanhamento e controle social do Fundeb [Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação], conselhos de alimentação escolar e fóruns permanentes de educação) nas unidades federativas.

- Indicador 19D: Percentual de oferta de infraestrutura e capacitação aos membros dos conselhos estaduais de educação, conselhos de acompanhamento e controle social do Fundeb, conselhos de alimentação escolar pelas unidades federativas.

- Indicador 19E: Percentual de existência de colegiados extraescolares (conselho municipal de educação, conselhos de acompanhamento e controle social do Fundeb, conselhos de alimentação escolar e fóruns permanentes de educação) nos municípios.

- Indicador 19F: Percentual de oferta de infraestrutura e capacitação aos membros do conselho municipal de educação, dos conselhos de acompanhamento e controle social do Fundeb e dos conselhos de alimentação escolar pelos municípios (Brasil, 2022, p. 393-394).

Nos limitamos aqui aos resultados do Indicador 19A, relativo ao percentual de escolas públicas que selecionam diretores por meio de processo seletivo qualificado e eleição com participação da comunidade escolar. Esse indicador relaciona-se à meta de “[...] garantir que 100% dos gestores sejam selecionados por meio de processo seletivo qualificado e eleição com participação da comunidade escolar em todo o País” (Brasil, 2022, p. 394).

Para o cálculo dos indicadores, foram utilizados os dados do Censo da Educação Básica (2019-2021), da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, de 2018¹, e da Pesquisa de Informações Básicas Estaduais (ESTADIC) do IBGE, de 2018². Considerando o Censo da Educação Básica (2019-2021), o Relatório do 4º Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE descreve seis tipos de formas de acesso ao cargo de diretor nas escolas públicas baseados em: processo seletivo e eleição; apenas eleição; a indicação da gestão; apenas processo seletivo; apenas concurso público; além de outras formas não listadas anteriormente. O levantamento do Inep traz os seguintes dados expressos na Tabela 1.

Em 2021, em 19,1% das escolas públicas, a escolha dos diretores ocorreu exclusivamente por meio de eleições e, em 7,7%, a escolha se deu por meio de processo seletivo. Esses percentuais são muito inferiores quando observamos que a forma predominante de escolha de diretores das escolas públicas brasileiras ainda é a indicação. Por esse critério, foram selecionados 56,3% dos diretores, mostrando os limites da efetivação da gestão democrática. Na Tabela 1, também é possível identificar que os dois critérios, eleição de diretores e critérios técnicos de mérito e desempenho, podem ocorrer de forma exclusiva nas escolas brasileiras.

No que se refere aos entes federados, o detalhamento do Relatório expressa que, na rede federal, em 2021, 8,3% das escolas selecionaram seus diretores com base em critérios técnicos de mérito e desempenho e consulta à comunidade escolar. Nas redes estaduais, 13% dos diretores das escolas foram selecionados com base em critérios técnicos de mérito e desempenho e consulta à comunidade escolar. Em 2021, 3,9% dos diretores municipais foram selecionados segundo critérios técnicos de mérito e desempenho e consulta à comunidade escolar; esse percentual foi de 4,6% em 2019. Os dados estão expressos no Gráfico 1 a seguir.

Fonte: Extraído de Brasil (2022, p. 396).

Gráfico 1 Percentual de diretores selecionados segundo critérios técnicos de mérito e desempenho e consulta à comunidade escolar, por dependência administrativa - Brasil (2019-2021) 

No que se refere às regiões brasileiras, observamos variações no percentual de diretores escolares selecionados segundo a combinação de critérios técnicos de mérito e desempenho e consulta à comunidade escolar. Na Região Nordeste, 36,6% dos diretores das escolas públicas, em 2021, foram selecionados por essas duas estratégias combinadas. É o maior índice entre as regiões, seguido da Região Sul, com 30,6%. A Região Sudeste possui 18,1% e, por fim, a Região Centro-Oeste, com 9%, e a Região Norte, com 5,6%, possuem os menores quantitativos de diretores selecionados segundo critérios técnicos de mérito e eleições, conforme é possível observarmos no Gráfico 2.

Fonte: Extraído de Brasil (2022, p. 397).

Gráfico 2 Percentual de diretores selecionados segundo critérios técnicos de mérito e desempenho e consulta à comunidade escolar por grandes regiões - Brasil - 2019-2021  

No tocante aos processos de democratização, fica claro que ainda precisamos caminhar muito no campo das discussões em torno da efetivação dessa diretriz. Embora a Meta 19 atribua como adequada a forma de provimento mista (seleção com critérios técnicos e eleição), ^{Drabach e Adrião (2017}), com base na literatura analisada, apresentam o quadro ilustrativo da Figura 1, apontando que apenas a eleição segue sendo a forma mais democrática de escolha dos dirigentes escolares.

Fonte: Extraída de ^{Drabach e Adrião (2017}, p. 7).

Figura 1 Formas de provimento de dirigentes considerando o conteúdo democrático 

A partir desse panorama, faz-se necessário entender as especificidades do município de Jaboatão dos Guararapes, atendendo ao nosso terceiro objetivo específico desta pesquisa, que foi analisar os dispositivos da Lei nº 1.536/2022 no que se refere à gestão democrática e à eleição dos diretores escolares.

A gestão escolar no município de Jaboatão dos Guararapes

A cidade de Jaboatão dos Guararapes é um município do Estado de Pernambuco, localizado na região metropolitana do Recife. É o segundo município mais populoso do estado, com uma população de 644.037 pessoas, de acordo com dados do IBGE de 2022. A Tabela 2 apresenta os dados demográficos educacionais do IBGE.

No que se refere à gestão educacional e escolar, o Plano Municipal de Educação (2015-2025), instituído pela Lei n° 1.203/2015, apresenta um conjunto de metas para a educação, das quais destacamos à referente à gestão democrática:

15.8 - Democratizar a gestão das unidades de ensino através de processo de escolha previsto em legislação específica;

15.9 - Fortalecer a formação dos Conselheiros Escolares, dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB, de Alimentação Escolar e do Conselho Municipal de Educação.

15.10 - Estimular a participação da sociedade na gestão das unidades de ensino, revitalizando e instituindo Conselhos Escolares para o fortalecimento da autonomia das unidades de ensino;

15.11 - Estimular e apoiar a formação de grêmios estudantis nas unidades de ensino que atendam ao Ensino Fundamental - Anos Finais;

15.12 - Promover a interlocução entre a comunidade escolar e a Secretaria de Educação, através de reunião de pais e mestres e fóruns de pais;

15.13 - Garantir a participação efetiva da sociedade civil na definição das diretrizes da política educacional do município, através das Conferências Municipais de Educação;

15.14 - Assegurar a participação dos pais na avaliação de desempenho dos docentes e gestores escolares;

15.15 - Garantir a participação de representantes dos segmentos dos profissionais das unidades de ensino na avaliação do Contrato de Gestão Compartilhada (Jaboatão dos Guararapes, 2015a).

A estratégia 15.8 do Plano Municipal de Educação (2015-2025) é importante para compreendermos a relevância da eleição dos dirigentes escolares, bem como os marcos legais vigentes em Jaboatão dos Guararapes no que tange à gestão escolar. Ela dialoga com o que está posto no Plano Estadual de Educação de Pernambuco (Lei n° 15.533, de 23 de junho de 2015), que dispõe, em sua Meta 19, tal como no PNE 2014-2024, os seguintes termos: “Assegurar condições, no prazo de dois anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas prevendo recursos e apoio técnico da União para tanto” (Pernambuco, 2015).

Especificamente sobre o tema da gestão escolar, no âmbito do município, tomamos por base cronológica a primeira referência legal que trata do tema: a Lei n° 176, de 28 de agosto de 1995, também intitulada como Estatuto do Magistério do Município, que define a Administração Escolar, estabelece as funções pedagógico-administrativas e descreve as funções de Diretor e Vice-diretor (Jaboatão dos Guararapes, 1995). O referido Estatuto do Magistério indica que a escolha deverá ocorrer por meio de eleições diretas organizadas pelos Conselhos Escolares de integração socioeducativos, cuja composição e atribuições serão definidas por regimento próprio. A Lei n° 176/1995 estabelece, ainda, em seu Parágrafo Único, que: “O Diretor presidirá o Conselho de Integração Socioeducativo” (Jaboatão dos Guararapes, 1995).

A Lei n° 176/1995 estabelecia os seguintes critérios para a eleição para os cargos de Diretor e Vice-Diretor: podem concorrer professores lotados na escola com mais de dois anos de exercício, e caso não haja candidatos na própria unidade escolar, o conselho pode convidar professores de outras escolas (Jaboatão dos Guararapes, 1995). A nomeação é feita pelo Chefe do Poder Executivo Municipal cuja duração do mandato será de dois anos, podendo candidatar-se à reeleição (Jaboatão dos Guararapes, 1995).

Ainda que tenha representado um avanço, quando de sua publicação, o fato de a Lei n° 176/1995 estabelecer as eleições diretas para a escolha do cargo de diretor e vice-diretor, organizadas pelos Conselhos escolares, ela nomeia o Diretor para presidir esses conselhos. Tal elemento limita a possibilidade de a condução dos processos ser realizada por outros agentes da escola.

Já em 2015, uma nova lei, a Lei nº 1.233/2015, dispôs sobre os procedimentos de escolha dos Gestores e das Gestoras Escolares das unidades de ensino da Rede Municipal do Jaboatão dos Guararapes. Percebemos, aqui, a mudança de nomenclatura para tratar do sujeito que ocupa o cargo maior dentro da unidade educativa formal. Essa Lei regulamentou que estavam aptos para concorrer os professores ocupantes dos cargos efetivos de Professor 1 e Professor 2, integrantes do Grupo Ocupacional do Magistério Público Municipal, que tenham cumprido o estágio probatório de três anos, atendidos os critérios e prerrogativas disciplinados ao longo da Lei e em normas específicas (Jaboatão dos Guararapes, 2015b). O processo de eleição era composto por quatro etapas distintas e obrigatórias, assim definidas:

I - 1ª (primeira) etapa, de caráter obrigatório e classificatório, corresponde à análise de títulos através da apresentação de currículo e de frequência obrigatória de 80%, no exercício de sua função.

II - 2ª (segunda) etapa, denominada de formação, de caráter obrigatório e classificatório, em que os inscritos participarão de um curso ministrado por uma Instituição de notória especialização, com experiência e conhecimento no campo da educação.

III - 3ª (terceira) etapa, denominada avaliativa, de caráter obrigatório e classificatório em que os inscritos farão uma avaliação de competência direcionada ao exercício da função, mensurada pelos Eixos Temáticos disciplinados no Art. 13 desta Lei.

IV - 4ª (quarta) etapa, denominada eleitoral, de caráter obrigatório, em que os candidatos e candidatas serão escolhidos através do voto direto e secreto (Jaboatão dos Guararapes, 2015b).

Podemos observar que, nessa forma mista de escolha dos dirigentes, há a presença de princípios democráticos e gerenciais, com uma preocupação com a formação técnica dos gestores escolares aferidas por meio de uma avaliação de competência. ^{Lima (2014}, p.1076) afirma que “[...] a escolha de gestores com base em critérios técnicos e meritocráticos contrapõe-se à gestão democrática associada à eleição”.

A Lei n° 1.233/2015 estabelecia a função de Gestor Escolar nas unidades educacionais, inclusive nas creches, Centros de Educação Infantil (CEMEIs) e Escolas Municipais de Tempo Integral. Já a Lei n° 1.536/2022, em vigor até a presente data, apresenta alterações quanto ao processo de eleição e adota uma nova nomenclatura - substituindo “gestor escolar” por “diretor” e “vice-diretor”, voltando à mesma denominação dada pela Lei nº 176/1995. Os documentos consultados não explicam a razão da alteração. De todo modo, acreditamos que isso pode ter levado a implicações nas relações hierárquicas da escola, pelos motivos descritos nos trechos da própria Lei n° 1.233/2015:

§ 2º O requisito mínimo exigido para a designação de Professor 1 para as funções de Diretor e de Vice-Diretor é a graduação na área de educação, em licenciatura plena, reconhecida pelo Ministério da Educação (MEC).

[...].

Art. 6º São legitimados para o exercício das funções de Diretor e de Vice-Diretor Servidores Efetivos ocupantes dos cargos de Professor 1 e de Professor 2, integrantes do Grupo Ocupacional do Magistério Municipal, observado o requisito mínimos exigido no § 2º do art. 2º e demais disposições desta Lei, e em normas específicas.

Art. 7º A escolha dos professores a que se refere o art. 6º, será realizada por meio de processo interno de seleção dos candidatos, disciplinado através de instrumento específico, publicado no sítio oficial da Prefeitura Municipal do Jaboatão dos Guararapes e Diário Oficial do Município (Jaboatão dos Guararapes, 2022).

O processo seletivo descrito pela Lei n° 1.536/2022 é composto de três etapas, a saber: (1ª) Inscrição, (2ª) Seleção e (3ª) Eleição. Para se inscrever, o art. 12 estabelece que é preciso ser professor efetivo do município com licenciatura plena, ter carga horária disponível e não ter tido penalidades administrativas e criminais nos últimos cinco anos (Jaboatão dos Guararapes, 2022). Após a validação das inscrições, os candidatos participam da segunda etapa da seleção que é dividida em dois momentos: o primeiro refere-se à avaliação de mérito e desempenho, quando o Poder Executivo analisa o currículo do candidato; e o segundo momento refere-se ao curso de formação de 80 horas sobre gestão escolar. O art. 13 descreve essa etapa da seguinte forma:

Art.13 Os candidatos que atenderem a todos os requisitos relacionados no art. 12, e por conseguinte considerados aptos a participar da 2ª Etapa - Seleção, composta por duas fases, sendo a primeira - Avaliação de Mérito e Desempenho e a segunda - Curso de Formação - de caráter eliminatório:

I - Avaliação de Mérito e Desempenho: realizada através de análise curricular do candidato, para aferição da execução das atividades inerentes ao magistério, avaliando a responsabilidade, competência e eficiência;

II - Curso de Formação: organizado em Eixos Temáticos sobre gestão escolar, descritos em edital específico, com carga horária mínima de 80 (oitenta) horas.

§ 1º Os documentos e formulários para a Avaliação de Mérito e Desempenho, relacionados em edital, serão analisados e processados pela Comissão Eleitoral Municipal (CEM) de que trata a Seção I do Capítulo III - das Comissões Especiais, arts. 20 a 22, desta Lei.

§ 2º Da Avaliação de Mérito e Desempenho será emitido relatório conclusivo do resultado.

§ 3º O Curso de Formação será formatado e realizado nos termos estabelecidos em edital (Jaboatão dos Guararapes, 2022).

Diferentemente do processo eleitoral anterior, regido pela Lei n° 1.233/2015, que continha quatro etapas, a nova legislação eliminou a etapa da prova de conhecimentos, embora o curso de formação seja de caráter eliminatório. É importante observarmos que não consta na legislação qual o parâmetro será adotado para a análise curricular e como, por meio do currículo, seria possível avaliar “responsabilidade, competência e eficiência”. De todo modo, mantém-se o método misto de provimento da função, considerando a permanência da consulta à comunidade por meio de eleição como a Etapa 3 do processo seletivo.

Como um ponto positivo, observamos que todas as instâncias que formam a comunidade escolar têm o mesmo peso de voto. Como descrito no art. 26, terão direito a votar, por meio da manifestação direta e secreta em um único turno:

I - os candidatos às funções de Diretor e Vice-Diretor das Unidades Educacionais;

II - professores e servidores administrativos educacionais do quadro efetivo, em exercício nas Unidades Educacionais;

III - estudantes da respectiva Unidade Educacional da Rede Municipal, a partir do 5º ano do ensino fundamental e estudantes da EJA (Educação de Jovens e Adultos), desde que tenham sido matriculados há, pelo menos, 60 (sessenta dias) anteriores à data da eleição;

IV - pai, mãe ou representante legal de estudante matriculado há, pelo menos, 60 (sessenta dias) anteriores à data da eleição;

V - professores e professoras em função técnico-administrativa pedagógica (Jaboatão dos Guararapes, 2022).

Para homologação, será considerado o quórum mínimo de 50% mais um dos eleitores aptos para cada Unidade Educacional. Isso estimula e incentiva a participação de todos. Um outro avanço que também podemos apontar é a criação de uma comissão eleitoral escolar que organiza, coordena e fiscaliza o processo eleitoral, agora composta por dois professores, um servidor administrativo educacional, um estudante com idade de 16 anos, um pai/mãe ou responsável por estudante.

Assim, em que pese as contradições, concordamos com ^{Dourado (2000}) quando aponta a eleição como um instrumento efetivo de democratização nas escolas. De todo modo, a eleição não deve ser considerada como um fim, mas, sim, como o início da construção democrática na escola. Devem ser associados à eleição vários instrumentos e práticas que favoreçam o diálogo, a participação de todos os interessados nas decisões tomadas no espaço escolar, capazes de promover a democratização das relações e divisão do poder.

Considerações finais

Nosso estudo partiu da seguinte questão de pesquisa: De que forma a legislação sobre o provimento do cargo de diretores escolares do município de Jaboatão dos Guararapes pode contribuir para a consolidação da gestão democrática nas escolas municipais? Nossos achados apontam para a existência de avanços e possíveis contradições nas alterações legais para o desenvolvimento da gestão democrática, no que se refere ao provimento do cargo de diretor escolar das 378 escolas municipais de Jaboatão dos Guararapes.

Os resultados da nossa análise demonstram que Jaboatão dos Guararapes segue as recomendações da Meta 19 do PNE, no quesito do cumprimento da gestão democrática por meio das eleições. Tal prática já se configurou antes mesmo da LDB de 1996, considerando os dispositivos presentes no Estatuto do Magistério do Município (Jaboatão dos Guararapes, 1995). Jaboatão apresenta um avanço em relação à maioria dos municípios brasileiros que ainda adotam a indicação como método de escolha dos gestores, estando entre os 6% que utilizam como forma de provimento a eleição e seleção, de acordo com os dados apresentados no Relatório do 4º Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE (Brasil, 2022).

Sobre a escolha de Diretores/Gestores/Diretores no Município de Jaboatão dos Guararapes, considerando as etapas de seleção dos últimos editais, percebemos que a atual legislação exclui a prova avaliativa, presente anteriormente na Lei nº 1.233/2015 (Jaboatão dos Guararapes, 2015b). No entanto, a presença de avaliação de mérito e desempenho, composta por análise curricular e curso de formação, segue como critério eliminatório que antecede a eleição. Esse processo adotado por Jaboatão dos Guararapes de seleção mista, com critérios técnicos e eleição, é criticado por ^{Souza (2009}) e ^{Drabach e Adrião (2017}), pois, segundo os autores, a presença da meritocracia como elemento norteador o torna “menos democrático”. Para eles, a consolidação do ideal democrático ocorreria por meio de eleição.

Comparando as últimas legislações quanto ao provimento de cargo de gestor, percebemos outras mudanças: em 2015, a nomenclatura/função utilizada era de “gestor escolar”; depois, ela mudou para “diretor” e “vice-diretor”, sem que houvesse nenhuma explicação nos documentos e nem consulta prévia à comunidade escolar. Essa mudança pode provocar mudanças significativas na gestão administrativa-pedagógica, na hierarquização das relações entre a equipe gestora e no clima organizacional da escola. Serão necessários outros estudos para perceber os impactos dessa mudança no cotidiano escolar.

Percebemos também, no que tange à composição eleitoral, que a legislação atual institui uma comissão eleitoral formada por professores, funcionários e demais instâncias da escola, dividindo o poder sobre a condução dos processos eleitorais e fortalecendo a participação democrática diferentemente das orientações da Lei n^o 1.233/2015, na qual o próprio diretor era também presidente do conselho com pleno poder sobre a condução das eleições, o que consideramos um ponto de vulnerabilidade para a fidelidade do processo eleitoral. Ressaltamos, por fim, a importância de incluir, com o direito paritário de voto, os pais e os alunos a partir do 5º ano do Ensino Fundamental, além da EJA e demais professores e funcionários da escola.

De todo modo, garantir a continuidade dessa participação nas discussões e ações que efetivem a democratização, seja da escola ou dos sistemas de ensino como um todo, ainda é um desafio. Em 2021, o Fundeb Permanente foi aprovado e foi estabelecido um conjunto de condicionalidades para recebimento de recursos pelos estados e municípios.

Uma das condicionalidades de repasse do Valor Aluno Ano por Resultados (VAAR) refere-se ao provimento do cargo/função de diretor por critérios técnicos de mérito e desempenho ou por meio de eleição com critérios técnicos de mérito e desempenho. O prazo para o atendimento às condicionalidades para habilitação à complementação VAAR de 2024, segundo a Resolução do MEC nº 1, de 28 de julho de 2023, era de 30 de setembro de 2023 (Brasil, 2023).

Consideramos que o estabelecimento dessa condicionalidade é importante para fomentar as discussões sobre a relação entre gestão escolar e qualidade educacional, principalmente em um contexto no qual a maior parte dos gestores das escolas brasileiras assumiram sua função por meio de indicação política. No entanto, na medida em que a condicionalidade do VAAR abre brecha para que os gestores sejam escolhidos apenas por critérios técnicos, sem que haja eleições, percebemos uma grande contradição com o princípio da gestão democrática.

Ressaltamos que a superação das estruturas autoritárias é fundamental para a consolidação de uma sociedade mais justa e igualitária com a participação da sociedade civil nos processos decisórios garantida na Constituição Federal de 1988, e reiterada na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996.