2 OS ATRAVESSAMENTOS NA CONSTITUIÇÃO DA POLÍTICA DE FUNDOS NO BRASIL

Os fundos públicos, caracterizados nos termos da Lei nº 4.320/64, art. 71, como fundos especiais que constituem um “produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação”, cujo “[…] saldo positivo apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo” (art. 73), foram criados a partir do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova (1932), que reivindicavam autonomia e meios para materializar a educação, considerada como “função social e eminentemente pública”, por meio da instituição de fundo “especial ou escolar”, como destacado por ^{Azevedo (1958)}.

Sendo assim, os debates do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, que precederam a promulgação da Constituição Federal de 1934 — primeiro texto constitucional que continha um capítulo dedicado à educação e que ensejou a vinculação de recursos públicos — foram conduzidos pela Associação Brasileira de Educação (ABE), fundada em 1924 e considerada “o marco da setorização do campo educacional”, como apontado por ^{Martins (2010}, p. 502), pois “[…] reivindicava a implantação de uma política nacional de educação regulada pelo poder central”.

No âmbito da “Comissão dos 10”, presidida por Anísio Teixeira, a ^{ABE (1934} apud ^{MARTINS, 2019}, p. 790-791, grifos do autor) formulou um conjunto de propostas nas quais compreendia que o complemento da autonomia administrativa e técnica “é a autonomia financeira que ficou assegurada, no anteprojeto, pela constituição dos fundos de educação”, organizados “por meio de impostos especiais e percentagens sobre as rendas da União, dos estados e dos municípios” (Idem). Na proposição da ^{ABE (1934}, p. 35, grifos nossos), os fundos seriam organizados por meio das vinculações de recursos, como formulado por seu Conselho Diretor: “§ 5º – O fundo de educação nacional será constituído de uma percentagem não inferior a 10% da renda dos impostos da União, de impostos e taxas especiais e outros recursos financeiros eventuais […]”. Essa mesma proposição, embora com percentual de 20%, foi sugerida para constituir os fundos dos estados e do Distrito Federal.

Ressalte-se, entretanto, que a proposta de vinculação de recursos à educação que, segundo ^{Martins (2010}, p. 503), “já era discutida na década de 1920, desde a Conferência Interestadual do Ensino Primário, realizada no Rio de Janeiro em 1921, por convocação do Ministério da Justiça (ainda não fora criado o Ministério da Educação)”, não foi viabilizada de forma associada na Carta Magna de 1934, como constava na formulação original da ABE. Embora o texto constitucional seja considerado um avanço em matéria de educação, visto que, em seu art. 149, fundamentava a educação como um “direito de todos” — cuja expressão estaria ausente no texto da Carta do Estado Novo (1937) —, no art. 156, estabelecia a vinculação de recursos à manutenção e ao desenvolvimento dos sistemas de ensino, e, no art. 157, a criação de fundos constituídos por sobras orçamentárias em cada ente da Federação. Em contrapartida, com a adoção paralela de fontes específicas, a instituição de vinculação de recursos representou um entrave para materializar efetivamente os fundos e para a proposta da Escola Nova.

^{Martins (2010)} afirma que, em 1967, as Constituições que foram promulgadas no Regime Militar levaram à perda da vinculação como status constitucional, que ficou restrita à competência dos municípios em 1969 e gerou impactos negativos em diversos setores da sociedade, como o acadêmico e o político. Isso resultou na aprovação da Emenda Constitucional (EC) nº 24/1983 (Emenda Calmon), que estabelece que a renda resultante dos impostos seja aplicada anualmente e de forma obrigatória na manutenção e no desenvolvimento do ensino (MDE), conforme os seguintes percentuais: “nunca menos de treze por cento” pela União e “vinte e cinco por cento” no âmbito dos estados, do DF e dos municípios.

Com o advento da Constituição Federal de 1988, promulgada sob a influência das lutas de classes travadas com o Estado, em prol da democratização do cenário brasileiro, a vinculação de recursos do financiamento da educação foi consagrada em seu art. 212 e fixou novos percentuais na estrutura tributária dos entes federados “[…] da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e no desenvolvimento do ensino”. Assim, ficou estabelecido que “a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito¹, e os estados, o Distrito Federal e os municípios vinte e cinco por cento, no mínimo […]” (art. 212). Entretanto, mesmo com as alterações do texto constitucional e devido ao fato de que “as variáveis educacionais não alimentavam a estratégia de financiamento” (^{MARTINS, 2010}, p. 505), a política de fundos não foi implementada, mas efetivada com a criação do FUNDEF em 1996 e aprimorada em 2007, com a instituição do FUNDEB, como sinalizado por ^{Martins e Pinto (2013)}.

3 Fundef: EFICIÊNCIAS e INSUFICIÊNCIAS da política focalista de fundos no FINANCIAMENTO EDUCACIONAL

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), aprovado em 1996 e vigente de 1997 a 2006, de natureza contábil, com conta única e específica, foi concebido no âmbito dos estados e do DF para organizar a subvinculação dos recursos financeiros que provêm da tributação dos impostos. ^{Martins (2010}, p. 508, grifos nossos) assevera que, como mecanismo de financiamento, o FUNDEF representou “[…] a junção, num mesmo instrumento, das duas estratégias que apareceram separadas na Constituição de 1934: a vinculação de recursos de impostos e a política de fundos”, o que se coadunava com a proposta original dos pioneiros da Escola Nova apresentada pelo Conselho Diretor da ^{ABE (1934)}.

Nesses termos, o FUNDEF foi implementado pela EC nº 14/96 e regulamentado pela Lei nº 9.424/96 e pelo Decreto nº 2.264/97 (revogado pelo Decreto nº 6.253/07), como política nacional de financiamento da educação básica, reunindo um conjunto de normas válidas para todos os entes federativos, como a determinação de um valor nacional a ser despendido por aluno/ano e o compromisso de complementar os recursos da União com os fundos dos demais entes que não o atingissem. A instituição do Fundo ensejou implementar outras políticas no contexto educacional (capacitação dos agentes de controle social, habilitação e elaboração de planos de carreiras dos docentes) e, segundo ^{Martins (2010)}, teve um impacto importante no processo de universalização do ensino fundamental, além de despertar a atenção para o princípio da equidade, que passou a ser abordado no nivelamento de recursos que deveriam ser despendidos para os alunos das redes de ensino estadual e municipal, com a adoção de diferentes ponderações para as etapas e as modalidades da educação básica.

Embora as medidas adotadas pelo poder público, por meio do FUNDEF, tenham causado um impacto positivo no combate às desigualdades intraestaduais, o mesmo não ocorreu com as interestaduais, “[…] que poderiam ter sido minimizadas se fosse cumprida a regra referente ao valor mínimo nacional por aluno equivalente à média nacional, que implicaria em maior aporte de recursos via complementação da União” (^{MARTINS, 2010}, p. 507, grifos do autor). O Fundo não ampliou o mecanismo de financiamento para as demais etapas e modalidades da educação básica como preconizado, e a questão da qualidade de ensino foi abordada de forma indireta e insuficiente, embora seja considerada como um elemento de suma importância para a subvinculação dos recursos destinados ao pagamento dos professores. Segundo o autor, a norma constitucional, contida no art. 60, § 4º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), com a redação dada pela EC nº 14/96, que dispõe sobre a garantia de um valor por aluno, que está atrelado a um padrão mínimo de qualidade do ensino, estabelecido nacionalmente, foi ignorada.

Ao analisar o caput da redação original do art. 60 do ADCT, verificamos que o texto constitucional delimita que, nos primeiros dez anos da promulgação da Carta Magna, o poder público, juntamente com a mobilização de todos os setores organizados da sociedade, deverá aplicar, no mínimo, 50% dos recursos previstos no art. 212 da CF/88, para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental. Nessa conjuntura, ^{Adrião e Pinto (2006}, p. 33) enunciam que “a União deveria destinar, pelo menos, 9% (metade do mínimo constitucional de 18%), e os estados, o DF e os municípios, 12,5% de sua receita líquida de impostos para o ensino fundamental […]”. Isso, de certa forma, não ocorreu como o planejado, pois, conforme sinalizado pelos autores, apenas os estados e os municípios (excetuando-se os municípios de São Paulo) cumpriram essa determinação constitucional, enquanto o mesmo não ocorreu na União.

Essa problemática, associada às profundas disparidades no padrão de qualidade do ensino ofertado na educação básica entre os entes federados, impulsionou o governo federal a propor a alteração da redação original do art. 60 do ADCT, efetivado com a aprovação da EC nº 14/96, que, como inferiu ^{Pinto (2002)}, além de criar o FUNDEF, introduziu diversas mudanças no contexto educacional brasileiro, que resultaram na eliminação de direitos sociais assegurados na CF/1988, como a garantia do ensino fundamental obrigatório para os maiores de 14 anos e a extensão dessa medida para o ensino médio.

Dentre as principais alterações na redação original do art. 60 do ADCT, destacamos a elevação do percentual de recursos que deverão ser destinados pelos entes federados para a “[…] manutenção e o desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério”, que antes era de 50% e, com a nova redação, passou a ser de 60%. Depois de feitas as alterações, conforme Sousa Júnior (2007, p. 2), o FUNDEF “[…] conseguiu ampliar o acesso ao ensino fundamental, chegando próximo à sua universalização, com uma taxa de atendimento de cerca de 97%”.

Mas, ao focalizar a redistribuição de recursos exclusivamente para o atendimento dos alunos matriculados no ensino fundamental, a política de fundos “[…] induziu os gestores educacionais a deixarem de lado outras etapas de ensino, particularmente as redes municipais com relação à educação infantil” (Idem). Mesmo assim, o autor afirma que essa priorização não provocou efeitos indesejados em outras etapas e modalidades da educação básica, visto que, no âmbito do ensino médio, o governo federal criou políticas específicas de financiamento, como o Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio (Promed), criado em 1997, e o Programa Recomeço — Supletivo de Qualidade, criado em 2001, para financiar o atendimento da educação de jovens e adultos (EJA).

^{Adrião e Pinto (2006}, p. 35) justificam que a forma como eram distribuídos os recursos² do FUNDEF para os estados e o Distrito Federal, na proporção da matrícula de 1ª a 8ª séries do ensino fundamental de cada rede de ensino, “[…] desestimula os investimentos em educação de jovens e adultos (EJA) e tendo como base o Censo Escolar do Ministério da Educação (MEC) do ano anterior, […] prejudica as redes que estão em crescimento”. Outro fator preocupante que remonta ao Fundo reside na tímida dotação orçamentária dos valores a serem despendidos por aluno no ensino fundamental. De acordo com os autores, apesar de estar previsto em lei desde 1998, a determinação de “[…] valores diferenciados para o custo por aluno nas séries iniciais do ensino fundamental, nas séries finais, na educação especial e nas escolas rurais, somente em 2000 essa diferença passou a ser instituída pelo governo federal” (Ibidem, p. 36), ignorando a fixação do custo-aluno previsto na EC nº 14/96.

Como expressão dos efeitos colaterais da implementação do FUNDEF, ^{Martins (2010}, p. 508-509) destaca “a elevação do salário dos vereadores nos municípios que recebiam recursos do FUNDEF” e que, na maioria dos casos, eram superiores aos valores dos repasses do Fundo de Participação dos Municípios (FPM); o “funcionamento ineficaz de muitos dos conselhos de acompanhamento e controle social”, devido à capacitação limitada dos conselheiros e/ou do grau de comprometimento do poder público local a partir da composição do órgão segundo o seu interesse particular — uma lacuna da Lei nº 9.424/96, que fixou a composição mínima desses conselhos, mas não definiu os critérios de paridade; ou rupturas no pacto federativo, como o descumprimento “[…] da regra de complementação da União, a partir de um valor mínimo que fosse igual à média nacional” (Idem).

Sobre esse último efeito colateral da política de fundos, ^{Adrião e Pinto (2006}, p. 37) reforçam que, excetuando-se o ano de 1997, quando o valor mínimo anual foi pré-fixado em R$ 300,00 reais por aluno matriculado no ensino fundamental, “a União tem desrespeitado, sistematicamente, essa prescrição legal e seu débito para com estados e municípios, acumulado de 1998 a 2005, que supera os 20 bilhões de reais, o que se configura como um dos ‘maiores calotes’ ao ensino fundamental da história do Brasil” e que, na visão de ^{Pinto (2005}, p. 14), representaria um desequilíbrio ainda maior para o financiamento da educação básica, caso o FUNDEF fosse extinto sem a devida aprovação do FUNDEB, pois, segundo dados de 2003, “os estados disporiam, em média, de cerca de 1,3 mil reais/aluno-ano, enquanto os municípios teriam apenas 733 reais/aluno-ano”.

4 fundeb: novos moldes, velhos desafios

Constatados os efeitos da política focalista de fundos (FUNDEF), centrada na redistribuição de recursos para o ensino fundamental, formaram-se coalizões na sociedade brasileira, sustentadas pelas lutas dos movimentos sociais com atuação na defesa do direito à educação, que reivindicavam a elaboração de um Plano Nacional de Educação (PNE) e a extensão dos mecanismos redistributivos do FUNDEF para toda a educação básica, o que resultou na instituição do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), criado pela EC nº 53/2006, disposta no art. 60 do ADCT e regulamentada pela Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007 (revogado pelo Decreto nº 10.656/2021) para vigorar de 2007 a 2020.

Assim como o seu antecessor, o FUNDEB é um mecanismo de natureza contábil, que redistribui, automática e periodicamente, recursos financeiros, atua no âmbito dos estados e do DF com complementação da União, de acordo com o número de matrículas efetuadas nas etapas e nas modalidades da educação básica, informadas no Censo Escolar do ano anterior, e com diferentes fatores de ponderação. A redistribuição de recursos do Fundo, que é responsável por cerca de 63% do financiamento educacional, abrange parte da receita proveniente dos impostos vinculados ao MDE, que deverão ser destinados, segundo o art. 70 da LDB (Lei nº 9.394/96), “[…] visando, precipuamente, ao aprimoramento da qualidade, à expansão do ensino” e à valorização dos profissionais da educação, incluindo sua remuneração proporcional. Conforme determinação constitucional (art. 211), 60% dos recursos de cada ente federado deverão ser destinados à remuneração dos profissionais do Magistério que se encontram em efetivo exercício. Além desses objetivos, o FUNDEB foi criado para ampliar a capacidade de redistribuir os recursos públicos para todas as etapas e modalidades da educação básica e fortalecer o repasse desses recursos entre os entes federados.

Apesar de semelhantes quanto aos objetivos, à abrangência e à natureza, o FUNDEF e o FUNDEB apresentam divergências que são percebidas, por exemplo, nas determinações da receita líquida de impostos que os constituem e suas proporções de retenção. ^{Farenzena (2020}, p. 5) afirma que, nos dois fundos, houve a complementação da União, mas “[…] os critérios para a complementação ao FUNDEF nunca foram respeitados no período de sua vigência. Desse modo, a complementação da União destinada ao FUNDEB sempre foi […] maior do que a do FUNDEF” e atingiu cerca de “dois bilhões de reais, no primeiro ano; 3 bilhões de reais, no segundo; 4,5 bilhões de reais, no terceiro, e 10% do total de recursos disponibilizados por estados e municípios a partir do quarto ano” (^{ADRIÃO; PINTO, 2006}, p. 41).

Na visão de ^{Farenzena (2020)}, se a fórmula³ do FUNDEF para estipular o valor mínimo da complementação da União tivesse sido aplicada ao FUNDEB, os valores do aluno/ano seriam maiores do que os efetivados. Outra diferença entre os Fundos reside na implantação gradativa do FUNDEB. No primeiro ano, foi acrescido cerca de “[…] um terço dos alunos da educação infantil, do ensino médio e da educação de jovens e adultos; no segundo, dois terços do total de matrículas, atingindo-se a totalidade das matrículas no terceiro ano de funcionamento” (^{ADRIÃO; PINTO, 2006}, p. 41). Desse modo, o FUNDEB tornou-se pleno em 2010, com a integralização dos recursos no montante de R$ 139,08 bilhões, e atingiu o patamar de R$ 160,12 bilhões em 2014 (15% a mais em comparação ao ano de 2010), como enunciado por ^{Farenzena (2020)}.

Contudo, em 2015 e 2016, como expressão da crise econômica que imperava no Brasil, a distribuição de recursos foi diminuída em relação a 2014, e registrou “R$ 150,92 bilhões e R$ 149,75 bilhões, respectivamente, ou seja, em torno de 6% menos que 2014. Os recursos de 2018, de R$ 157,25 bilhões também ficaram num patamar inferior aos de 2014” (^{FARENZENA, 2020}, p. 7) e, nos anos de 2010 a 2018, configurou-se uma proporção de recursos de 2,2% do FUNDEB em relação ao produto interno bruto (PIB). Na concepção da autora, a variação desencadeada nos valores mínimos anuais por aluno da política de fundos foi afetada pela movimentação nos recursos destinados à educação básica. Porém, se considerarmos o valor real, só ocorreu no ano de 2015, em virtude do decréscimo no número de matrículas efetuadas na educação básica.

No que concerne à complementação da União, ^{Farenzena (2020)} aponta que, como nunca foram aplicados na educação básica mais do que 10% dos recursos procedentes dos estados e dos municípios, no período de 2015 e 2016, houve uma queda⁴ na complementação em termos de valores reais. No entanto, embora a complementação da União tenha sido mantida de forma mínima, “[…] cabe lembrar que a complementação ao Fundef era residual: em 2006, por exemplo, representou apenas 1% dos recursos dos estados, municípios e DF e só beneficiou o Pará e o Maranhão” (Idem, p. 7).

Com o término da vigência do FUNDEB em 2020, inserido no contexto da pandemia da covid-19, que, no Brasil, aprofundou a crise econômica e política, além das desigualdades sociais e regionais, mormente as educacionais, a nova política de fundos, instituída pela EC nº 108/2020 e regulamentada pela Lei nº 14.113/2020, a partir da tramitação do Projeto de Emenda Constitucional (PEC) nº 15/2015, na Câmara dos Deputados, e da PEC nº 26/2020, no Senado Federal, foi aprovada depois de uma série de reivindicações em prol da ampliação da transferência de recursos públicos para a educação básica. A ^{Campanha Nacional pelo Direito à Educação (2020)} e a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE) são exemplos de movimentos sociais que participaram da luta pela melhoria da qualidade do ensino público, e cujas ações influenciaram a implementação do novo FUNDEB.

Para ^{Martins (2019}, p. 796), a nova política de fundos pode ser mais eficiente no combate à desigualdade educacional do que seus predecessores, visto que é “um Fundeb orientado fortemente não só para o acesso, mas também para a permanência e a regularidade da trajetória escolar, enfim, para a dimensão da equidade que permeie tanto o acesso como a qualidade”. No Quadro 7, apresentamos algumas mudanças da nova política de fundos para a educação básica em comparação com o antigo FUNDEB, segundo Brasil (2021b, 2021c):

Com as novas regras de ponderação do modelo híbrido de redistribuição de recursos (Quadro 1) para a educação básica, considerando as condicionalidades que deverão ser cumpridas pelas redes públicas de ensino, o novo FUNDEB reconhece a importância do custo-aluno para melhorar os indicadores de atendimento e de aprendizagem, associados à qualidade do ensino e ao desenvolvimento social, e a redução das disparidades socioeconômicas. Por outro lado, o novo Fundo também ampliou a cobertura da redistribuição de recursos públicos para as instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas e sem fins lucrativos, sobretudo no âmbito da educação profissional técnica de nível médio articulada e de formação técnica profissional (arts. 36 e 36-C da LDB/96), e criou um cenário que divide opiniões, pois tanto pode ampliar o acesso e a permanência na educação básica (BRASIL, 2020c, 2021b, 2021c) quanto aprofundar a disputa pelo fundo público entre as parcerias público-privadas (^{CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO, 2020}; ^{CNTE BRASIL, 2020}; ^{DAVIES, 2021}; FREITAS, 2020a, 2020b, 2020c).

Nessa concepção, o fundo público torna-se um elemento essencial para reproduzir a força de trabalho e o capital, que, para Harvey (2011, p. 11), “é o sangue que flui através do corpo político de todas as sociedades que chamamos de capitalistas, espalhando-se, às vezes, como um filete e, outras vezes, como uma inundação, em cada canto e recanto do mundo habitado”. As parcerias, por sua vez, são mecanismos de “intervenção do Estado para a garantia do lucro privado sem riscos e é mais um capítulo da reação burguesa à crise do capital, com o Estado tentando atrair o investimento produtivo, através da socialização dos custos” (^{PELAEZ; LADEIRA, 2005}, p. 9).

A ofensiva do capital também pode ser vislumbrada no Projeto de Lei (PL) nº 3.418/21, de autoria da deputada e professora Dorinha Seabra Rezende (DEM-TO), o qual foi aprovado no dia 8 de dezembro de 2021, na Câmara dos Deputados, e no dia 15 de dezembro do mesmo ano, no Senado Federal, retornou para ser apreciado novamente na primeira Casa. O PL propõe várias alterações na Lei que instituiu o novo FUNDEB (Lei nº 14.113/20), especialmente no que tange à inclusão de escolas do Sistema S na redistribuição dos recursos da nova política de fundos. Além disso, reforça as condicionalidades que deverão ser cumpridas pelas instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas e sem fins lucrativos, para garantir o convênio com o Poder Executivo estadual ou municipal e o repasse dos recursos financeiros do Fundo, como explicado na matéria produzida pela ^{Agência Câmara de Notícias (2021)}.

Com apoio nessas premissas, depreendemos que, embora a implementação do novo FUNDEB seja considerada uma vitória por uma parcela do poder público e da sociedade civil, remete-nos à privatização da educação pública e ao seu comovente discurso de que é preciso inserir as escolas na competição mercadológica para que tenhamos um ensino de boa qualidade. Nessa esteira, por meio da nova política de fundos, poderemos assistir novamente ao reflexo das insuficiências dos fundos anteriores sobre o desmonte da coisa pública, com a submissão do Estado ao corporativismo dos grupos econômicos monopolistas, que entram na disputa pelo fundo público, direcionando os recursos financeiros para as instituições privadas, em vez de fortalecer o ensino público.

Como bem assinalado por Freitas (2020c), esses são estigmas da “voracidade do mercado”, que toma tudo para si, numa tentativa de maximizar lucros em um mundo globalizado, em que quase tudo está imerso na lógica mercantil. Entretanto salientamos que é necessário implementar medidas que revertam a privatização da educação pública, se quisermos que o novo FUNDEB seja mais efetivo na valorização da escola pública e deixe de ser mais um mecanismo que reproduz a hegemonia da classe dominante, constituída das sombras dos princípios capitalistas e neoliberais.