INTRODUÇÃO

Uma observação atenta junto ao Ministério da Educação (MEC) em relação à autorização e credenciamento das fundações privadas e nos sites dessas fundações, ditas, de apoio⁵, demonstram algumas mudanças históricas, ao menos desde 2019, com destaque para adesão de parte dessas fundações ao modelo de Governança Corporativa (GC): profissionalização da gestão, política de compliance para se tornarem empresas atrativas para novas “parcerias” e “credenciamentos”, além da ampliação do portifólio de serviços e alterações no seu perfil induzidas por reformulações no aparato jurídico-estrutural.

Algumas pesquisas (^{Sguissardi, 2002}; ^{Ramos, 2010}; ^{Protetti, Vaidergorn, 2010}), entre as quais destacamos o dossiê da Associação Docente da Universidade de São Paulo – ^{Adusp, publicado em 2004}, dedicaram-se a investigar e a denunciar as atividades das fundações de apoio no interior das universidades públicas, a partir do caso da USP. Um dos mais completos estudos publicados pela Adusp analisou a atuação das fundações na USP, problematizando as diversas estratégias de privatização das atividades de ensino, pesquisa e extensão, lembrando que o contexto de expansão desses “mecanismos de privatização encontrou campo fértil no arrocho de salários e na redução dos recursos para o financiamento público dos trabalhos de ensino, pesquisa e extensão” (^{Adusp, 2004, p. 16}).

Cabe assinalar que a autodefinição das fundações privadas ‘de apoio’ como entidades ‘sem fins lucrativos’ escamoteia a vocação e as práticas empresariais da maior parte delas, organizadas que são com o propósito de realizar negócios — assessoria, consultoria, projetos, cursos pagos — que propiciem remuneração adicional aos docentes que nelas atuam. Note-se que sua condição jurídico-formal de entidades ‘incumbidas estatutariamente de pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional’, e ‘sem fins lucrativos’, concede-lhes privilégios como isenção fiscal (letra “c”, do inciso VI, do artigo 150 da Constituição Federal; e MP 1858-6 para o caso da Cofins) e dispensa de licitação por parte do poder público. (^{Adusp, 2004, p. 8})

O estudo em tela elenca um conjunto de conclusões ao investigar os relatórios e documentos das fundações que operam no interior da USP, entre elas, destacamos: 80% das receitas administradas pelas fundações vêm de órgãos públicos (federal, municipal ou estadual); baixíssimo repasse da receita arrecadada para as universidades, chegando esse repasse a cerca de 5% das receitas. Em contrapartida, há uma apropriação privada desses recursos pela terceirização do trabalho individual dos docentes e por consequência, a quebra de isonomia salarial; aumento expressivo da comercialização de cursos pagos de pós-graduação lato sensu; e apropriação da marca USP, bem como a utilização da estrutura física das universidades (^{Adusp, 2004, p. 9}).

Legalmente, as fundações “de apoio” são estruturas de direito privado, sem fins lucrativos, que atuam segundo o Art. 1º da redação dada pela ^{Lei nº 12.863, de 2013}, à ^{Lei nº 8.958}, de 1994:

As Instituições Federais de Ensino Superior - IFES e as demais Instituições Científicas e Tecnológicas - ICTs, [...] podendo celebrar, nos termos da ^{Lei nº 12.863/2013}, convênios e contratos, [...] por prazo determinado, [...] instituídas com a finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos (^{Brasil, 1994}; 2013).

A revisão da literatura sobre a atividades das Fundações (^{Adusp, 2004}, ^{Sguissardi, 2002}; ^{Ramos, 2015}) revelou dois momentos complementares: em um primeiro momento, a partir da aprovação da supracitada ^{Lei nº 8.958/1994}, que se caracterizou pela estruturação jurídica do modelo de fundações, sob o argumento de contribuição desta estrutura ao desenvolvimento acadêmico; em um segundo momento, marcado pelo contexto da financeirização da economia, provocando mudanças nas atividades e objetivos das fundações, representada por práticas de gestão empresarial, com ampliação do portifólio de atividades ao mercado, “captação de colaboradores”, adesão ao modelo de GC, maximização do valor da empresa pelo investimento em deep techs e a criação de fundos de investimento e participações.

O modelo de gestão e negócios que tem ganhado aderências entre as fundações privadas no interior das instituições públicas é o modelo de Governança Corporativa, que emerge num contexto de repactuação do capitalismo mundial, sobretudo, de mudanças na dinâmica do tripé Estado, sociedade e mercado, fruto de alterações na base produtiva que passam a redefinir o lugar e o papel do Estado bem como do uso do fundo público na reprodução do sistema capitalista.

Dominique ^{Plihon (2002)}, ao analisar o protagonismo das finanças na economia francesa no início dos anos 1980, pondera que uma das características centrais é o fim do regime tradicional de empresa, próprio do período fordista, baseado, principalmente, “na negociação e partilha da rentabilidade entre capital e trabalho em substituição por um modelo de gestão empresarial cujo objetivo prioritário às empresas é a criação de valor acionista: trata-se de aumentar por todos os meios a cotação da empresa na Bolsa” (^{Plihon, 2002, p. 24}).

Em complemento às análises de ^{Plihon (2002)}, ^{Dardot e Laval (2016, p. 199)} argumentam que o crescimento do capitalismo financeiro e a difusão da norma neoliberal fundamentam-se em um conjunto de ações políticas e jurídicas, como: liberalização financeira, globalização da tecnologia, privatização do setor bancário, abertura do mercado financeiro, resultando numa exponencial expansão das finanças mundiais a partir dos anos 1980.

Sob os desígnios do neoliberalismo, não há a retirada do Estado, “mas a transformação da ação pública”. Desta forma “[...] tornando o Estado uma esfera que também é regida por regras de concorrência e submetida a exigências de eficácia semelhantes àquelas as que se sujeitam as empresas privadas” (^{Dardot; Laval, 2016, p. 272}).

No plano filosófico, ela se sustenta na razão neoliberal⁶ (^{Dardot; Laval, 2016}) sob a exigência de um capitalismo cada vez mais mundializado e sob o predomínio das finanças (^{Chesnais, 1996}), onde elas assumem o protagonismo nas relações de produção. Esse protagonismo das finanças exige um modelo de gestão que reorganiza a condução das empresas: o modelo da governança corporativa cuja modalidade de organização empresarial, neste modo de gestão, é a sociedade anônima⁷, “cujo caráter ‘coletivista’ se sobrepõe aos interesses dispersos e, ao mesmo tempo, reforça sua rivalidade, ou competição” (^{Chesnais, 2005, p. 7}).

Esse modelo de governança que orienta a reforma administrativa do estado, segundo ^{Dardot e Laval (2016, p. 303)}, é de escopo globalizado, que emprega os mesmo métodos e léxicos em qualquer parte: competição, indicadores de desempenho, avaliação comparativa, boas práticas, sendo “esses métodos e essas categorias [...] válidos para todos os problemas, todas as esferas de ação, da defesa nacional à gestão dos hospitais, passando pela atividade judicial”, seguindo o modelo e os princípios do setor privado “visando somente à eficiência ou, como dizem os especialistas britânicos em auditoria, ao ‘value for money’, isto é, à otimização dos recursos utilizados”.

O núcleo central desse modelo é uma transformação da ação pública (^{Dardot; Laval, 2016, p. 273}, grifos dos autores), “tornando o Estado uma esfera que também é regida por regras de concorrência e submetidas a exigências de eficácia semelhantes àquelas a que se sujeitam as empresas privadas”. Na concepção de ^{Dardot e Laval (2016, p. 273)}:

O Estado foi reestruturado de duas maneiras que tendemos a confundir: de fora, com privatizações maciças de empresas públicas que põe fim ao ‘estado produtor’, mas também de dentro, com a instauração de um estado avaliador e regulador que mobiliza novos instrumentos de poder e, com ele estrutura novas relações entre governo e sujeitos sociais.

Com isso, objetivo deste artigo é analisar introdutoriamente o movimento de adesão ao modelo de governança corporativa das fundações privadas credenciadas junto ao MEC, no contexto do capitalismo predominantemente financeiro (^{Chesnais, 1996}) e do avanço jurídico e político da Nova Gestão Pública. Queremos lançar luz sobre o aprofundamento da privatização e da mercantilização da educação superior pública, e nas novas estratégias de apropriação do fundo público, potencializado pela captura do trabalho acadêmico, por meio do gerenciamento de projetos de ensino, pesquisa e extensão e na captação da produção acadêmica de ponta, por meio da gestão de fundos de investimentos com origem nessas fundações.

Trata-se de pesquisa bibliográfica e documental, realizada a partir do levantamento dos estudos já realizados acerca da governança corporativa (^{Adusp, 2004}. ^{Sguissardi, 2002}. ^{Ramos, 2015}. ^{Protetti; Vaidergorn, 2010}.) e de outros que contemplem as temáticas da financeirização da economia (^{Duménil, G.; Lévy, D, 2005}. ^{Chesnais, 1996}, ²⁰⁰⁵, ²⁰¹⁶. ^{Sauviat, 2005}. ^{Plihon, 2002}.), financeirização da educação superior (^{Kato; Chaves; Meguins, 2020}. ^{Kato; Cordeiro; Costa, 2023}.) nova gestão pública e fundações privadas (^{Shepherd; Valencia, 1996}. ^{Gete, 2001}. ^{Dasso Junior, 2014}). Além do levantamento bibliográfico, foi realizado o exame dos relatórios de gestão de três (3) Fundações Privadas (^{FundMed, Fundep e Funarb}), publicados no ano de 2022, bem como a análise da planilha de Fundações credenciadas junto ao MEC que sinalizassem a adoção da GC.

Desse modo, o artigo se organiza a partir dos seguintes tópicos: Introdução; A Governança Corporativa no contexto da financeirização da economia; A Nova Gestão Pública e a reforma do Estado brasileiro nos anos 1990; As fundações privadas de apoio no contexto das universidades públicas e o modelo de governança corporativa e Considerações Finais.

A GOVERNANÇA CORPORATIVA NO CONTEXTO DA FINANCEIRIZAÇÃO DA ECONOMIA

A financeirização é orientada por um conjunto coordenado de ações que, no plano estrutural, se liga a nova organização mundial da economia e à necessária exigência de se repactuar a relação Estado-mercado-sociedade. Entre as principais características, podemos destacar: 1) mudança do papel das finanças na economia; 2) enfraquecimento do pacto keynesiano; 3) o contexto de internacionalização do capital e globalização dos mercados; 4) avanço das corporações para o setor de serviço; 5) contexto de crescente desenvolvimento tecnológico e informacional, e 6) avanço da apropriação rentista da riqueza produzida, cuja principal característica é o ganho justificado pela simples existência de propriedade, sendo um sistema estruturado na extração da renda (^{Chesnais, 2016}; ^{Dowbor, 2018}).

^{Plihon (2002)}, ao ponderar sobre as mudanças nas economias europeias pela emergência de um novo regime de acumulação dominado pelas finanças, demonstra que “as economias europeias passaram de um regime de endividamento (financiamento das empresas pelos bancos) a um regime de economia de fundos próprios (financiamento através da poupança e das emissões de ações)” (^{Plihon, 2002, p. 9}). Segundo o autor, alterações na modalidade de financiamento das empresas implicou em alterações econômicas e sociais consideráveis, deslocando o poder para os detentores de capitais financeiros, ou seja, acionistas e fundos de investimento, que são internacionais em sua maioria, produzindo efeitos como o aumento do poder dos acionistas em detrimento de gestores e assalariados (^{Plihon, 2002}).

Este conjunto de mudanças institucionais, cuja centralidade é o trabalho, tem alterado há mais de duas décadas o cotidiano organizacional das empresas europeias que são marcadas “pela pressão direta dos mercados financeiros, por conta da emergência da ‘governança corporativa’ [...] com pesada tendência à fragmentação do salário e a precariedade do trabalho” (Coutrot, 2005, p. 53; ^{Kato; Cordeiro; Costa, 2023}).

Esse modelo de reorganização do Estado e da produção e extração de valor, nesta etapa do capitalismo, é denominado por modelo de Governança Corporativa (GC), como aquela que reúne estratégias administrativas que estabelecem mudanças institucionais em empresas sob o formato de uma propriedade individual e familiar para a propriedade financeira, sendo seu principal atributo a imposição da gestão pela lógica dos acionistas por meio de estratégias que envolvem, principalmente, uma nova gestão da força de trabalho adotada, majoritariamente, por empresas de capital aberto a partir de estratégias que conduzem essas companhias ao objetivo de valorização do lucro dos seus acionistas. (^{Duménil; Lévy, 2005}).

Em acréscimo, ^{Sauviat (2005)}, ao elaborar as definições das estratégias de gestão do novo capitalismo acionário, afirma que o objetivo fixado pelo modelo de GC é a maximização do valor acionário: “Os assalariados são um meio para atingir determinada finalidade, criar valor para o acionista, mas pouco importam para o investidor quanto assalariado” (^{Sauviat, 2005, p. 222}).

Examinando o contexto francês, as novas estratégias de gestão sobre os assalariados criadores de riqueza (^{Sauviat, 2005}, grifos nosso) passam pela redução dos custos do trabalho, novos estatutos de trabalhadores (temporários, trabalhadores independentes e sem direitos...); desregulamentação da legislação trabalhista; crescente precarização e insegurança do emprego; novas formas de controle e intensificação do trabalho (precarização, baixos salários); remuneração associada ao desempenho; desnível de renumeração (diferença na remuneração média de um presidente de uma empresa de um trabalho comum) (^{Sauviat, 2005}).

Dito de outro modo, o modelo de governança é um conjunto de normas e recomendações adotado por uma empresa que estabelece diretrizes administrativas que priorizem a obtenção de lucro e valor de mercado do empreendimento, além de resguardar os interesses financeiros da sociedade entre donos e investidores, a partir de práticas que vão fazer alterações significativas na cadeia produtiva e nas relações de trabalho, considerando que a lógica desse modelo é “incitar os gestores a gerir a empresa com a única finalidade de maximizar o valor das ações” (Plihon, 2003, p. 23).

A maximização do valor acionário repercute na cadeia produtiva e nas relações de trabalho porque uma das estratégias da GC “é a redução de custos operacionais e dos investimentos feitos na cadeia produtiva para canalizá-los para o setor financeiro e ativos imobiliários” (^{Dowbor, 2018, p. 35}). Isso se traduz em diminuição salarial, na superexploração do trabalhador a partir da precarização da jornada de trabalho e das demissões massivas (^{Chesnais, 2005}).

Ainda que a GC encontre sua maior aplicação no setor privado-mercantil e determine a gestão de grupos empresariais, é importante destacar que, como modelo de gestão orientado pela financeirização, ela não se restringe ao ambiente privado, sendo conhecida como Nova Gestão Pública para o setor público.

A NOVA GESTÃO PÚBLICA E A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO NOS ANOS 1990

O novo modelo de gestão assumiu algumas denominações: como New Public Management (NPM) em inglês, em espanhol Nueva Gestión Pública ou Nueva Gerencia Pública (NGP). Geoffrey ^{Shepherd e Sofia Valencia (1996, p. 108)} entendem que a “Nova Gestão Pública” também pode ser denominada de “gerencialismo, novo gerencialismo, nova gerência pública ou gerência baseada no desempenho”. A “Nova Gestão Pública” consiste em um modelo inovador, não somente por sua origem, mas principalmente por sua configuração como novo referencial teórico e pela impressionante influência que causou e causa nas administrações públicas em diversos países do ocidente.

Segundo ^{Gete (2001)}, a implantação desse novo modelo de gestão ocorreu por meio de inúmeras pressões. Entre elas, podem ser elencadas: a) o fenômeno da globalização, que é retratada como uma força homogeneizadora que reduz a capacidade política dos estados-nacionais; b) a internacionalização dos mercados industriais, comerciais e financeiros, o que provoca problemas de coordenação administrativa e põe em relevo os desajustes entre as estruturas administrativas nacionais; c) a insuficiência tecnológica do setor público que se manifesta na incapacidade de implementar políticas públicas supranacionais, e d) o surgimento de novas preocupações públicas como: meio ambiente, terrorismo, drogas, refugiados.

De modo geral, a NGP pode ser definida como um programa de reforma do setor público, com base em instrumentos da gestão empresarial, que visa melhorar a eficiência e eficácia dos serviços públicos nas burocracias modernas, se constituindo atualmente como o modelo hegemônico da administração pública ocidental (^{Dasso Júnior, 2014}). Destaca-se que origens da “Nova Gestão Pública” são as mesmas do pensamento ultraliberal. Como é evidente que é a teoria de Estado que define a teoria da Administração Pública, fica óbvio que a NGP é a teoria de Administração Pública do Estado ultraliberal.

As principais recomendações da NGP têm a pretensão de se constituir em alternativas aos modelos tradicionais de gestão, e dizem respeito à redução do tamanho do setor público – em tamanho, recursos, âmbito e influência. Nesse sentido, ^{Gete (2001, p. 12-20)} afirma que as estratégias que mais se sobressaíram em todos os países que implantaram a NGP foram: a) as privatizações; b) a descentralização das organizações; c) negociações complexas com grupos diversos; d) hierarquias reduzidas; e) ruptura do monolitismo e especialização, a ideia central nesse quesito seria pôr fim às grandes organizações administrativas, criando organizações menores e mais adaptadas ao seu entorno; f) a clientelização, conceito trazido pela NGP para a gestão pública, o que é potencialmente inovador e renovador do serviço público – a mudança consiste em converter o serviço público em serviço “ao público”, em que o cidadão pode transmitir sua própria visão da prestação do serviço que recebe, da sua utilidade e de suas preferências; g) a avaliação aparece com um novo enfoque na NGP – neste novo entendimento, há o deslocamento dos sistemas de controle tradicionais, que são internos e asseguram que as condutas e os processos não se desviem dos padrões estabelecidos.

No Brasil, a reforma gerencial foi elaborada em 1995 por Bresser Pereira, então ministro do extinto “Ministério da Administração” (^MARE). O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), na concepção de seus elaboradores, era entendido como a “resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior” (^{Brasil, 1995, p. 21}).

O referido Plano Diretor definiu quatro setores estratégicos para reconfigurar a atuação do Estado brasileiro: o núcleo estratégico, as atividades exclusivas, os serviços não exclusivos e a produção de bens e serviços para o mercado. Para o propósito deste artigo, destacamos as atividades não exclusivas, em que estão localizados os serviços de educação, saúde, cultura e de pesquisa científica. São serviços que podem ser oferecidos pelo Estado e também pelo setor público não estatal. Os serviços não exclusivos do estado poderão ser efetivados em parceria com outras instituições ou com outras organizações sociais criadas para esse fim.

Essas reformas se consolidaram principalmente no ano de 1998 com o lançamento do documento considerado referência para a reforma gerencial na América Latina, elaborado e divulgado pelo Conselho Diretivo do Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD), intitulado “Uma Nova Gestão Pública para a América Latina”. No documento é enfatizado que as mudanças devem se orientar: a) pela flexibilização organizacional, capaz de tornar os governos mais ágeis; b) pela montagem de uma rede de relações mais democráticas entre a prestação dos serviços públicos e os cidadãos-consumidores, e c) pela implantação de um modelo contratual e competitivo de ação estatal, a partir do qual é possível aumentar a eficiência e a efetividade das políticas.

Há o entendimento dos organizadores do documento de que a Reforma Gerencial assegura os mecanismos necessários ao aumento da eficácia, eficiência e efetividade da administração pública. Eles também apostam nas seguintes características deste modelo administrativo: a) a profissionalização da alta burocracia como ponto de partida; b) a administração pública transparente e que seus administradores sejam responsabilizados democraticamente perante a sociedade; c) a descentralização da execução dos serviços públicos, e d) delegação pelos órgãos centrais da execução das funções para agências descentralizadas, orientando a administração pública pelo controle dos resultados.

Além dos três mecanismos citados no parágrafo acima, outros três são essenciais neste processo: o estabelecimento de um modelo contratual entre o órgão central e as agências descentralizadas. É o chamado contrato de gestão, que tem como base metas quantitativas e qualitativas definidas no início e posteriormente avaliadas. O contrato de gestão também deve definir o que fazer após a avaliação, em termos de penalidades, premiações ou formas de corrigir os erros. Tal mecanismo altera a forma de gestão e a cultura organizacional dos integrantes da burocracia, que poderão inclusive ficar mais motivados num sistema marcado pelo aumento do poder individual de decisão e da responsabilidade perante os objetivos de seu órgão público (^{CLAD, 1998}).

A reforma gerencial trouxe mudanças significativas na gestão dos serviços públicos, o que significou uma mudança de cultura radical. A gestão baseada na lógica do mercado e priorizando os resultados teve que investir fortemente na reconstrução de instituições e no treinamento de pessoal qualificado, de modo a tornar possível a realização da avaliação de desempenho, tanto organizacional como individual.

AS FUNDAÇÕES PRIVADAS DE APOIO NO CONTEXTO DAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS E O MODELO DE GOVERNANÇA CORPORATIVA

A legislação que regula a atuação das fundações ditas de apoio ao longo dos anos promoveu um processo de flexibilização jurídica que permite, de forma progressiva, a expansão da atuação de uma entidade de direito privado dentro da universidade para a captação do fundo público.

A primeira lei que regulamenta as relações das instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e as ditas fundações de apoio é a ^{Lei nº 8.958, de 20 de dezembro de 1994}. Cabe destacar que, no momento da promulgação dessa lei, já existiam dezenas de fundações atuando junto às instituições de ensino superior, indicando que a relação entre universidades públicas federais e fundação privada é anterior à regulamentação.

Após 1994, com a chegada à presidência de Fernando Henrique Cardoso, instalou-se no Brasil o processo de Reforma do Aparelho do Estado e com isto uma série de novos mecanismos legais é aprovada com o intuito de flexibilizar o Estado, o que impacta frontalmente as universidades federais, que são consideradas serviços não exclusivos do Estado, e planejava-se transferir esse tipo de serviço para um setor público não estatal, por meio de um programa de “publicização” (^{Brasil, 1995}). Um exemplo disso é a ^{lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998}, a lei das Organizações Sociais (OS), que trata sobre a qualificação de entidades como organizações sociais e a criação do Programa Nacional de Publicização (Brasil, 1998).

Contudo, de acordo com ^{Ramos (2015)} é no governo Lula que ocorre a maior regulamentação e a legitimação da atuação das fundações privadas nas universidades federais. Isto ocorre mediante alguns marcos legais como a ^{Lei nº 10.973 de 2004}, conhecida como a Lei de Inovação Tecnológica, sendo responsável por regulamentar transferência de tecnologia entre universidades e empresas, assim como a exploração de royalties sobre propriedade intelectual, seguida da publicação da ^{lei nº 11.079 de 2004}, a Lei das Parcerias Público-Privadas, que instituiu normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública.

Outro importante mecanismo jurídico promulgado foi o ^{decreto nº 5.205/2004}, que regulamentava a Lei 8.958/1994, e que foi revogado posteriormente pelo ^{decreto nº 7.423 de 2010}, que “dispõe sobre as relações entre as instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e as fundações de apoio” (^{Brasil, 2010}). Este decreto consolida a atuação das fundações como receptoras e intermediadoras dos recursos públicos das universidades federais, mediante o “apoio” de atividades de pesquisa, ensino e extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, com o objetivo de criar condições propícias para o relacionamento da universidade e o ambiente externo (^{Brasil, 2010}).

Já em 2013, foi sancionada a ^{lei nº 12.863/2013}, anteriormente citada, que altera a estruturação do Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal, remuneração dos cargos e funções comissionadas da administração pública federal; a Lei 8.958/1994, a lei da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, a legislação tributária federal, dentre outras. De acordo com ^{Ramos (2015)}, houve uma articulação entre a Controladoria Geral da União (CGU), o Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT) e o MEC para regulamentar convênios na administração pública que ampliaram as possibilidades de operação das fundações permitindo contratações de outros entes privados, reduzindo o controle dos órgãos colegiados das universidades. (^{Ramos, 2015})

Ainda sobre a ^{lei nº 12.863/2013}, ^{Ramos (2015)} argumenta que a inclusão e flexibilização do “conceito de desenvolvimento institucional” no rol de atuação das fundações privadas criou um ambiente propício para a contratação direta de fundações de apoio, ou seja, sem a necessidade de realizar licitação, e a lei também permitiu que professores da carreira, mesmo em regime de dedicação exclusiva (DE), pudessem atuar na direção das fundações. Para ^{Ramos (2015, p. 174)} “a atuação da fundação de apoio está fortemente respaldada pela ^{Lei nº 12.863/2013}, um misto de corrosão à autonomia e ao regime de trabalho de DE”.

Os dados aqui apresentados têm como base a lista de fundações de apoio credenciadas junto ao MEC, na qual apresenta um montante de 114 fundações credenciadas, e 332 autorizações. Esclarece-se que cada fundação é credenciada por uma instituição, porém não há limites para número de credenciamentos de outras instituições. Para os fins desta análise, 09 fundações foram descartadas por estarem extintas, com credenciamento expirado ou sem página na internet, sendo ao cabo contabilizadas apenas 105 fundações do montante de credenciamento. Então foram consultados os sites das 105 fundações com a finalidade de avaliar o modelo de gestão delas, e nesta análise, foram identificadas 26 fundações que expressam em seus relatórios de gestão a adesão ao modelo de GC, das quais 16 utilizam a expressão “Governança Corporativa” em seus documentos de gestão, 08 utilizam a expressão compliance como importante pilar de gestão, 01 utiliza a designação “Environmental, Social and Governance” (ESG), e 01 utiliza o termo “Governança Geral”.

Constatamos que cerca de 40 fundações atuam apenas em 01 instituição de pesquisa, porém as outras 65 apoiam duas ou mais instituições, sendo que 12 delas apoiam a partir de 10 instituições. Ao proceder uma análise mais acurada, identificamos que a Fundação que possui o maior número de instituições apoiadas é a Fundação de Desenvolvimento da Pesquisa da Universidade Federal de Minas Gerais (^FUNDEP), que tem autorização para apoiar 34 instituições diferentes.

A tendência que observamos é uma alteração no perfil de atuação destas fundações privadas, que passam a “apoiar” em mais de uma instituição por meio de credenciamento junto ao MEC, chegando a expandir sua atuação, no caso da FUNDEP, para mais de 30 instituições entre universidades, ICTs e hospitais universitários.

Conforme pode-se observar no Gráfico 01, na década de 1970 houve o primeiro crescimento significativo no número de fundações privadas. Mas é na década de 1990 que seu número praticamente dobra. Após a publicação da lei 8.958/1994, entre os anos de 1995 e 1999 foram criadas 27 novas fundações, já a partir dos anos 2000, esta tendência de criação de novas fundações entra em declínio, de modo que entre os anos de 2020 e 2024 foram criadas apenas 02 fundações.

Fonte: Elaboração própria com base em planilha do MEC, 2024.

Gráfico 1 Criação de Fundações Privadas na linha do tempo 

Esta disposição, ao que parece, tem sido acompanhada de outra tendência relativa ao modelo de gestão dessas fundações privadas, sendo que das 105 consultadas, 26, ou 16% do total já opera dentro da cultura da GC. Com o objetivo de introduzir a discussão sobre a adesão dessas fundações privadas ao modelo da GC, entre as 26 fundações privadas declaradamente orientadas pelo modelo da GC, elegemos 03 fundações a partir do critério de maior número de instituições apoiadas: Fundação Médica do Rio Grande do Sul (^FundMed), Fundação Arthur Bernardes (^FUNARBE) e a Fundação de Desenvolvimento da Pesquisa (^FUNDEP).

A Fundação Médica do Rio Grande do Sul (^FundMed) foi fundada em 1991 com o objetivo de dar suporte às atividades de extensão da Faculdade de Medicina na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), sendo autorizada junto ao MEC pelo Hospital de Clínicas de Porto Alegre. Além da instituição que lhe credencia, a FundMed está autorizada a trabalhar em outras 16 instituições, em sua maioria hospitais universitários, mas também em universidades federais como a UFRGS, Universidade Federal de Ciências da Saúde de Porto Alegre e a Universidade Federal da Integração Latino-Americana (^{FundMed, 2024}).

De 1991 até 2016, a FundMed apoiava apenas 2 instituições, incorporando o credenciamento de 14 instituições a partir do ano de 2019. De acordo com o exposto no relatório de gestão 2022, a FundMed tem como objetivo “o aprimoramento da ciência, da assistência e da inovação tecnológica por meio da administração de projetos de pesquisa, ensino e inovação na área da saúde humana” (^{FundMed, 2022, p. 3}). Seu suporte para as instituições credenciadas se baseia na estrutura de apoio para a gestão completa de projetos, desde a assessoria jurídica, passando pela contratação de pessoas, compras, licitações e importações, gestão financeira dos recursos e prestações de contas.

O modelo de gestão divulgado pela FundMed em seu site é o ESG (Environmental, Social and Governance), porém seu Relatório de Gestão de 2021 apresenta como um de seus valores “Governança Corporativa e Gestão Organizacional qualificada e profissional”, e foi a partir desse ano que incorporou o modelo de GC em seus documentos oficiais. Já em 2022, os membros da Diretoria e Conselhos Consultivo, Fiscal e de Curadores receberam uma capacitação do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC).

A implementação da agenda da governança, ou ESG, na FundMed iniciou no ano de 2021, com destaque para o modelo de gestão profissional com separação de funções (presidentes e diretores) e criação de conselhos (fiscal, consultivo e curador). De acordo com o exposto no Relatório de Gestão ^{FundMed 2022}, a fundação atuou junto à: organização de 14 processos seletivos, gestão de 5 cursos de especialização lato sensu, gestão financeira de eventos científicos (inscrições, atendimento aos participantes, negociação com patrocinadores e prestação de contas), gestão de projetos de desenvolvimento institucional das instituições credenciadas (PDI’s), tendo até 31/12/2022: 13 projetos ativos, 14 projetos executados e R$7,5 milhões de recursos financeiros aplicados nessa execução. (^{FundMed, 2022, p. 16}).

Outra importante atividade que consta em seu portfólio é a locação de salas em seu espaço próprio, localizado dentro do campus do Hospital de Clínicas de Porto Alegre, tendo sido locados para realização de 60 eventos presenciais e híbridos em 2022: “Os ambientes contam com uma estrutura moderna que abrange hot-desks, espaços multiuso, área de convivência e lounge com terraço para happy hours e encontros” (^{FundMed, 2022, p. 16}).

Referente à Fundação Arthur Bernardes (^Funarbe), foi criada em 1979 e credenciada junto à Universidade Federal de Viçosa (UFV), além de ser autorizada pelo MEC para atuar em outras 18 instituições federais, entre as quais estão 12 IFES e outras ICTs de pesquisa com destaque para a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa). A fundação em questão começa a utilizar a expressão GC em seus documentos a partir do Relatório de 2019, ademais, possui uma Política de Compliance de Integridade que foi aprovada pelo Conselho de Administração em 2024, além de uma estrutura de gestão profissional, o que envolve conselho de administração, conselho fiscal e secretaria de governança. A Funarbe é também parceira investidora no Fundo de Investimento em Participação Seed4Science, gerido pela Fundep Participações S.A. (Fundepar).

Por fim, a Fundação de Desenvolvimento da Pesquisa (^Fundep) foi credenciada na UFMG em 1975 e autorizada a atuar junto a 33 instituições, entre elas estão 07 universidades e institutos federais, além de hospitais universitários, institutos e centros de pesquisa federais. São três frentes de trabalho que congregam seu portfólio: gestão de projetos, gestão de programas e gestão de concurso.

Em 2022, a Fundep gerenciou 3.661 projetos de ensino, pesquisa e extensão (pesquisa, cursos, eventos, prestação de serviços, apoio institucional, projetos de extensão, ensino), gerindo um montante de recursos de R$ 1,06 bilhões, dos quais 72,9% são de origem pública e 24,3% de origem privada. O resultado contábil da fundação neste ano foi um saldo positivo de mais de 3 milhões de reais, com destaque “Entre as receitas, [...] a apropriação da taxa de administração dos projetos gerenciados pela Fundep, no total de R$50.197.153,42, [...] 11% de aumento em relação ao aprovado para 2022”.Só para ter uma ideia do montante gerenciado e captado por esta fundação, o Projeto de Lei Orçamentária aprovado pelo Congresso Nacional em dezembro de 2024 previu um orçamento de 6 bilhões de reais para o conjunto das IFES. Só a Fundep gerenciou 1 bilhão de reais no referido ano.

A Fundep não aplica a expressão "Governança Corporativa" em seus documentos, porém apresenta política de compliance, integridade e transparência, e o que mais chama atenção: mantém e desenvolve uma gestora de fundos de investimentos chamada Fundepar (Fundep Participações S.A.), sendo a primeira fundação “de apoio” a criar uma empresa de investimentos, tendo “experiência em investimento e desenvolvimento de deep techs⁸ originadas nas universidades e centros de pesquisa brasileiros, fomentando, desta forma, o processo de desenvolvimento de empresas de base tecnológica” (^{Fundep, 2024}).

A Fundepar Gestão e Consultoria gerencia também o Fundo de Investimentos e Participações chamado Seed4Science, criado em 2018, focado em projetos de empresas na área de tecnologia em fase inicial de desenvolvimento, como startups, e em projetos na categoria Arapy, que é um Programa de Investimentos em negócios ditos de impacto social também em estágios iniciais. Alguns exemplos de entes que fazem parte desta "parceria" em fundos de investimento são: Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais, Governo de Minas, Codemig, BANDES, Fundep e Fapemig, todas empresas públicas. (^{Fundep, 2024})

De acordo com o portal do investidor da plataforma Gov.br, fundos de investimento são caracterizados por:

uma comunhão de recursos, constituído sob a forma de condomínio, destinado à aplicação em ativos financeiros. Trata-se de uma estrutura formal de investimento coletivo, em que diversos investidores reúnem seus recursos para investir de forma conjunta no mercado financeiro. O funcionamento dos fundos obedece a normas da CVM e a um regulamento próprio, principal documento do fundo, em que são estabelecidas as regras relativas ao objetivo, à política de investimento, aos tipos de ativo negociados, aos riscos envolvidos nas operações, às taxas de administração e outras despesas do fundo, bem como ao seu regime de tributação e outras informações (Gov.br, 2022).

Os dados apresentados acima são representativos para denunciar as novas formas de captura e capitalização silenciosa do fundo público nesta relação entre um organismo privado e a universidade pública. A adesão ao modelo de GC, que se apresenta na estrutura de gestão dessas fundações, compromete o caráter público e estatal das universidades públicas e das ICTs. As mudanças jurídicas operadas, sobretudo a partir do governo Lula (2003), trouxeram uma nova legitimação da atuação das fundações privadas nas instituições públicas, e ainda houve um estímulo à concentração de credenciamentos, das quais destacamos a Fundep, que credencia 34 instituições diferentes.

Há também uma ampliação do portfólio de atividades desenvolvidas por essas fundações, concentrando suas atividades na gestão de projetos (administração de projetos de pesquisa, ensino, extensão e inovação), com atividades que vão desde assessorias jurídicas, contratação de pessoas, licitações, importações e prestação de contas, até a gestão de programas institucionais e gestão de concursos públicos. Movimentam expressivo volume de recursos, em sua maioria públicos, criação de empresas de investimentos e gerenciamento de fundos de investimentos e participações, e todas essas atividades têm como principais avalistas as universidades públicas, institutos federais e ICTs. Então devemos problematizar se essas práticas de gestão empresarial desenvolvidas e capitalizadas a partir do trabalho científico desenvolvido nas universidades tem se orientado por interesse públicos e acadêmico quando orientados pelo modelo de GC.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Todo o cenário de consolidação do capitalismo financeiro, orientado pela razão neoliberal e instrumentalizado na GC, impôs ao Brasil, a partir dos anos 1990, um conjunto de reformas estruturais cuja base de sustentação é a NGP, baseada na teoria da administração pública do Estado ultraliberal. A breve exposição apresentada nos limites deste artigo nos deixou mais perguntas do que respostas. Tomando a problematização realizada por ^{Sguissardi (2002)}, “a quem interessam as fundações privadas, ditas de apoio institucional, que invadem os espaços públicos universitários?”, tomamos também parte de sua resposta: “não é de se estranhar que hoje o termo ‘fundações’ seja utilizado para cobrir atividades que vão de estritas atividades de apoio institucional a verdadeiras operações de mercado”.

Esses processos ocorrem paralelamente ao crescimento da vulnerabilidade dos assalariados, à precarização, à flexibilização sob a forma de subcontratação e diferentes formas de exteriorização da mão de obra e à diferenciação das formas de remuneração do trabalho. Essas tendências, observadas por ^{Sauviat e Chesnais (2005)}, acompanham a dessindicalização, a descentralização da negociação coletiva e o crescimento do individualismo tanto nos contratos de trabalho quanto nas relações de emprego (^{Sauviat; Chesnais, 2005, p. 227}).

Nossa investigação apresentou elementos do real que demonstram que as fundações privadas operam atividades no interior das IFES que vão muito além da gestão e aplicação de recursos extraorçamentários destinados às atividades pesquisa, de ensino, contratação de pessoal temporário, aquisição de equipamentos e de material de consumo para execução de projetos.

Os indícios apontam para uma estrutura de mercado baseada na profissionalização da gestão (GC), que prioriza a captação de novos parceiros e de novos recursos, cuja pedra de toque é a capitalização do trabalho do professor, os assalariados criadores de riqueza (^{Sauviat, 2005}, grifos nossos).

Esse modelo de gestão se apoia em reformas estruturais, próprias da forma histórica do capitalismo de predominância financeira (^{Chesnais, 1996}), baseadas numa política de empobrecimento do valor da força de trabalho, de crescente precarização das condições de trabalho, induzindo, inclusive, a desníveis salariais numa mesma instituição. Não de propósito, no momento de escrita desse artigo, em maio de 2024, mais de 50 instituições federais de ensino estão em greve, por melhorias salariais, carreira e pela recomposição do orçamento das IFES.

No serviço público, observa-se que os princípios da GC ganham espaço a partir da reforma do Aparelho do Estado e, nesses quase trinta anos, consolidando a cultura de uma nova gestão pública cada vez mais associada aos princípios de prestação de contas, transparência, integridade, da eficiência que traz consigo uma lógica privatista.

Nas universidades federais, observa-se que a entrada da GC ainda está num estágio inicial, mediado pela atuação das fundações privadas, entretanto, a análise dos relatórios das fundações indica um crescente processo de privatização radical que se incorpora hoje na gestão das atividades dessas fundações privadas em direção a um tipo de “financeirização da pesquisa”, muito bem representadas pela criação de Fundos de Investimento e participações com origem nas fundações e em estratégias de deep techs, originários das investigações produzidas nas universidades e nos centros de pesquisa.

Para concluir, entende-se que é essencial promover um debate público entre entidades representativas dos trabalhadores sobre o aprofundado da inserção do princípio da GC na educação superior pública por meio das fundações, bem como empreender a luta por dignidade salarial e de recomposição do financiamento das IFES. É importante problematizar as contradições entre os objetivos desse modelo de gestão que introduz progressivamente as universidades na lógica da financeirização, provocando mudanças políticas, acadêmicas e institucionais, desafiando a função social da educação pública e autônoma, questionando o interesse público e acadêmico que é central nas atividades das universidades públicas.