INTRODUÇÃO

A Educação de Jovens e Adultos (EJA) é uma modalidade da Educação Básica que visa a oferta do ensino para as pessoas que, em geral, por motivos de natureza socioeconômica, não puderam se inserir no sistema educacional ou concluir a escolaridade na idade constitucionalmente prevista. Segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) n.º 9.394/96, é público de EJA os adolescentes, a partir de 15 anos, que não completaram o Ensino Fundamental, e os jovens, a partir de 18 anos de idade, que não concluíram o Ensino Médio.

A EJA aparece na história da educação brasileira com a perspectiva de atender pessoas da classe trabalhadora vistas como disfuncionais às demandas de desenvolvimento econômico, como uma forma de preparar mão de obra para o mercado de trabalho (^{CASTRO, 2020}). Com os objetivos restritos aos interesses do sistema econômico, historicamente, a EJA foi secundarizada como possibilidade de acesso ao ensino, uma vez que seu financiamento não se colocava como uma das medidas relevantes nas políticas educacionais (^{HADDAD; DI PIERRO, 2000}).

Somente com a instituição do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), em 2007, a modalidade EJA passou a estar presente na política de fundos de financiamento da educação, levando à expectativa de que essa medida resultaria na ampliação da oferta, já que o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), em vigor de 1997 a 2006, desestimulou o atendimento da referida modalidade, ao priorizar o ensino fundamental regular (^{CASTRO, 2020}).

No entanto, em que pese o avanço legal da inclusão da EJA no Fundeb, o mesmo foi limitado pela definição de que essa modalidade não poderia se apropriar de mais de 15% do total dos recursos do Fundo (sistema conhecido como trava) e pela instituição do menor fator de ponderação entre as etapas e modalidades da educação básica contempladas com essa política, equivalendo, em 2007, a 70% do valor por aluno do ensino fundamental regular urbano (BRASIL, 2007a), situação que vigorou nos dois primeiros anos do Fundeb (^{CARVALHO, 2014}).

A restrição do financiamento de EJA no Fundeb, como exposto, resultou em muitas críticas porque, além de desestimular a oferta, por causa do valor rebaixado por aluno e da trava de 15%, teto efetivo de participação da modalidade no Fundo de cada Estado (^{PINTO, 2007}; ^{MACHADO, 2009}; ^{CARVALHO, 2014}; ^{DI PIERRO, 2015}), não considerou o valor efetivamente necessário para uma oferta de qualidade, problema verificado na lógica geral do Fundeb, calcada no valor por aluno e não em um custo-aluno-qualidade, como defendido pela Campanha Nacional em Defesa da Educação (^{CARREIRA; PINTO, 2007}). Esse conceito foi incorporado no Plano Nacional de Educação, Lei n.º 13.005/2014 (^{BRASIL, 2014b}), como possibilidade de cumprimento do artigo 4.º da LDB, que trata dos padrões mínimos de qualidade a serem garantidos na oferta educacional no país.

Em que pese o limite de apropriação da EJA em relação ao total do Fundeb, na Lei n.º 11.494/2007, não foram explicitadas as consequências para os entes federados em caso do não cumprimento da trava de 15%. Por isso, ^{Machado (2009}, p. 26) questionava: “O que significaria a matrícula de EJA não poder ultrapassar 15% de toda a matrícula no interior no Fundeb em cada sistema?”. No mesmo sentido, ^{Carvalho (2014}, p. 639) indicava que “o teto de 15% das matrículas de EJA, [...] ainda que apenas no aspecto simbólico”, poderia ser um fator a inibir o investimento em EJA.

A materialização das consequências de ultrapassar a trava dos 15% pode ser observada na análise das portarias interministeriais que definem as matrículas e os valores considerados no Fundeb, de 2017 a 2020. Nelas foi possível constatar que um Estado que recebe a complementação federal teve valores diferenciados do mínimo nacional para a Educação de Jovens e Adultos, para a educação infantil e para o ensino médio. Esse fato suscitou o seguinte questionamento: o que justifica a existência de valores anuais por aluno do Fundeb para a EJA menores do que o mínimo definido nacionalmente nas Portarias Interministeriais que orientam a execução do Fundo?

A situação supracitada, única entre os fundos estaduais durante a vigência do Fundeb, no formato encerrado em 2020, aconteceu somente no estado do Piauí. Tal fato foi motivado pelo aumento significativo das matrículas de EJA na rede estadual, que investiu na ampliação da oferta para jovens e adultos, especialmente após 2016, decorrente da política inclusiva proposta e das perdas consideráveis de recursos na redistribuição interna do Fundo, devido à acelerada municipalização do ensino fundamental. De 2015 para 2018, a rede estadual de educação teve um aumento de 225,4% nas matrículas de EJA, as quais passaram de 40.960 para 133.295 (^{BRASIL, 2016a}, ^2019a), o que teve impacto nos valores do Fundeb do ano seguinte. De 2006 a 2019, como decorrência da política de municipalização, as matrículas estaduais de ensino fundamental regular caíram de 137.071 para 34.485, conforme dados publicados nos anexos das Portarias Interministeriais do Fundeb, de 2007 a 2020.

A constatação dessa anomalia nas tabelas publicadas anualmente nas Portarias Interministeriais, que definem o valor anual mínimo nacional por aluno do Fundeb, levou ao desenvolvimento deste estudo, que tem por objetivo analisar o financiamento da EJA no âmbito do Fundo, problematizando os limites dessa matriz de financiamento da educação para a garantia do direito da população jovem e adulta excluída da educação básica. A investigação foi de natureza quanti-qualitativa e de cunho documental, com base na legislação que instituiu e normatizou o Fundeb, desde a sua criação, e nas Portarias Interministeriais que estabelecem os parâmetros operacionais para ele, publicadas de 2007 a 2020. As referências centrais que contribuíram para a construção do estudo são do campo do financiamento da educação e das políticas públicas para EJA (^{HADDAD, DI PIERRO, 2000}; ^{PINTO, 2007}; ^{MACHADO, 2009}; ^{CARVALHO, 2014}; ^{CASTRO, 2020}).

O artigo está dividido em quatros seções. A primeira consiste nesta introdução, que contextualiza o tema e apresenta o objetivo e a metodologia da pesquisa. A segunda aborda questões centrais relativas à EJA e ao seu financiamento. A terceira trata do financiamento da EJA no âmbito do Fundeb na realidade investigada. A quarta e última seção consolida as considerações finais do artigo.

A EJA E O SEU FINANCIAMENTO NO ÂMBITO DA POLÍTICA DE FUNDOS

A Educação de Jovens e Adultos é uma modalidade de oferta educacional direcionada para o atendimento da população de 15 a 17 anos que não concluiu o ensino fundamental e de mais de 18 que não concluiu o ensino médio. O direito dessa população está previsto na Constituição Federal de 1988, que estabelece a educação como um direito de todos e dever do Estado, com base nos princípios de igualdade de condições para o acesso e permanência na escola e da obrigatoriedade, inclusive para os que “não tiveram acesso na idade própria” (^{BRASIL, 1988}). Esta ideia de idade própria é combatida pelos movimentos em defesa da EJA por entenderem que a educação é um direito independentemente da faixa etária do cidadão (CONFINTEA, 2010) e que a aprendizagem ocorre ao longo da vida.

A política de fundos tem uma relação dúbia com a EJA, pois o artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórios (ADCT), no texto aprovado em 1988, dispunha que, nos dez primeiros anos da promulgação da Constituição, o Poder Público deveria desenvolver “esforços, com a mobilização de todos os setores organizados da sociedade e com a aplicação de, pelo menos, cinqüenta por cento dos recursos a que se refere o art. 212 da Constituição, para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental” (^{BRASIL, 1988}). No entanto, em 1996, quando aprovada a EC n.º 14 (^{BRASIL, 1996a}), que instituiu o Fundef, houve uma reviravolta, redimensionando as responsabilidades dos entes federados com o financiamento da universalização do ensino fundamental, omitindo a EJA. ^{Carvalho (2014}, p. 636) argumenta que o “Fundef marginalizou ainda mais a educação oferecida à população jovem e adulta, mantendo o descaso com que esta modalidade de ensino tem sido tratada pelo poder público”.

A LDB/96 também contempla a Educação de Jovens a Adultos, nos termos da Constituição Federal, inclusive estabelecendo a oferta de educação escolar regular, com características, modalidades e condições “adequadas às suas necessidades e disponibilidades, garantindo-se aos que forem trabalhadores as condições de acesso e permanência na escola” (^{BRASIL, 1996b}). Além da LDB, também direcionam as políticas para o setor os Planos Nacionais de Educação, as Diretrizes Curriculares para a Educação de Jovens e Adultos (^{BRASIL, 2000}) e as Diretrizes Operacionais para a Educação de Jovens e Adultos (^{BRASIL, 2010a}), entre outros.

A Constituição determinou, no artigo 214, que seria estabelecido um plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades, por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam, entre outros, à erradicação do analfabetismo. Após intenso processo de tramitação em que se embateram dois diferentes projetos de Lei, um materializado na proposta do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública e outro de iniciativa do governo federal (^{BOLLMANN, 2010}), foi aprovado o Plano Nacional de Educação (PNE) - Lei n.º 10.172/2001 (^{BRASIL, 2001}) - que, embora partisse de diagnóstico, metas, objetivos e estratégias, não previu recursos para sua viabilização, já que foi vetada pelo Presidente da República, na época Fernando Henrique Cardoso, a meta referente ao financiamento da educação (7% do PIB). No que tange à EJA, o PNE/2001 informou uma taxa de analfabetismo de 14,7% no Brasil, mas, devido às intensas desigualdades regionais, o Nordeste despontava com a taxa, em 1996, de 28,7% (^{BRASIL, 2001}). Esse PNE foi secundarizado pelo poder público como instrumento de planejamento, não sendo referência para o desenvolvimento das políticas educacionais do período.

Em relação ao PNE de 2014 (^{Lei n.º 13.005/2014}), ele teve seu processo gestado a partir das conferências de educação que aconteceram desde 2009, abrangendo etapas preparatórias de âmbito municipal, intermunicipal e estadual, com a culminância em Conferências Nacionais de Educação (Conae), realizadas em 2010 e 2014, com intenso processo de envolvimento da sociedade e de discussão no parlamento brasileiro. Com idas e vindas relacionadas à atuação das diferentes forças políticas e interesses presentes na disputa por imprimir no novo PNE uma concepção sobre papel do Estado, “a relação sociedade e educação; público e privado; qualidade, avaliação e regulação; diversidade e educação” (^{DOURADO, 2016}, p. 21), o processo culminou no atual PNE, que traz avanços importantes para a garantia do direito à educação.

No que tange à EJA, o PNE/2014 tem três metas referentes ao direito educacional dos jovens e adultos: ampliação da escolaridade média da população de 18 a 29 anos de idade (Meta 8); elevação da taxa de alfabetização da população com 15 anos e erradicação do analfabetismo (Meta 9); e oferta da EJA integrada à educação profissional (Meta 10). No entanto, em que pese o avanço da inserção da EJA no PNE, o financiamento das políticas para essa modalidade continua sendo um gargalo, como bem pontuado por ^{Pinto (2007}), ^{Machado (2009}), ^{Carvalho (2014}) e ^{Di Pierro (2015}).

A Constituição Federal (CF) estabelece o mínimo de 18% (União) e 25% (estados, Distrito Federal e municípios) de aplicação dos impostos e transferências na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino. Na CF, não há disposições que estabeleçam o quanto deve ser investido desses recursos em cada etapa e modalidade de ensino. O Fundeb, embora também não estabeleça o quanto deve ser investido, avança ao determinar a participação das matrículas, inclusive de EJA, no montante a ser distribuído no interior de cada estado, entre ele e seus municípios, instituindo os chamados fatores de ponderação.

O Fundeb é um Fundo de natureza contábil, de âmbito estadual, que concentra a maior parte dos impostos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino, sendo o aporte de 20% sobre: I - imposto sobre transmissãocausa mortise doação de quaisquer bens ou direitos (ITCMD); II - imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transportes interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS); III - imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA); IV - parcela do produto da arrecadação do imposto sobre a propriedade territorial rural, relativamente a imóveis situados nos Municípios (ITR-M); V - Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE); VI - Fundo de Participação dos Municípios (FPM); VII - parcela do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados devida aos Estados e ao Distrito Federal (IPI-Exp); VIII - recursos financeiros transferidos pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, conforme disposto na Lei Complementar n.º 87, de 13 de setembro de 1996 (^{BRASIL, 2007a}).

Além dos recursos supracitados, participam do Fundeb: parcela do produto da arrecadação do imposto que a União eventualmente instituir, receitas da dívida ativa tributária relativa aos impostos incluídos no Fundo, bem como juros e multas eventualmente incidentes e a complementação da União, que deve equivaler a, no mínimo, 10% do total do Fundo, sendo direcionado, exclusivamente, para os estados e municípios cujo valor per capita não atingir o valor anual mínimo nacional por aluno definido para todo país. Ainda compõem as receitas do Fundeb eventuais recursos provenientes de rendimento financeiro de aplicação dos montantes do Fundo (^{BRASIL, 2007a}).

A redistribuição do Fundeb tem por base o número de matrículas municipais na educação infantil e no ensino fundamental e matrículas estaduais no ensino fundamental e médio presenciais, conforme dados do Censo Escolar do ano anterior do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). Os valores anuais por aluno consideram as diferenças por etapa e modalidade da Educação Básica, mediante os chamados fatores de ponderação, definidos por uma Comissão Intergovernamental para a Educação Básica de Qualidade, composta por um membro do Ministério da Educação (MEC), cinco representantes do Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed) e cinco da União Nacional de Dirigentes Municipais de Educação (Undime), sendo um de cada região do país.

A referida Comissão tem várias atribuições, mas, no que tange aos objetivos deste artigo, destaca-se a de definir “os fatores de ponderação aplicáveis às diferentes etapas e modalidades da educação básica” (^{BUENO; PERGHER, 2017}, p.6), os quais nortearão os “limites proporcionais de aplicação de recursos utilizados como parâmetros de operacionalização do FUNDEB” (^{BRASIL, 2007a}). Em suma, o cálculo do valor anual por aluno a ser executado, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, implica considerar o total de recursos vinculados ao Fundo e o número de matrículas presenciais efetivadas no âmbito de atuação prioritária de cada ente (nos municípios: a educação infantil e o ensino fundamental; nos estados: o ensino médio e o ensino fundamental). O resultado do valor para cada etapa e modalidade, considerando também a localização urbana e rural, é alcançado pela multiplicação do valor estipulado para os anos iniciais do ensino fundamental urbano pelos fatores de ponderações definidos pela referida Comissão.

^{Bueno e Pergher (2017}) informam que, no primeiro ano de Fundeb, como ainda não estava instituída a Comissão (o que ocorreu somente quando aprovada a Lei n.º 11.494, de 20 de junho de 2007), os fatores de ponderação foram definidos pela Junta de Acompanhamento dos Fundos, composta pelo MEC, pela Undime e pelo Consed. Depois disto, com a Junta transformada em Comissão Intergovernamental, os fatores passaram a ser deliberados no seu âmbito, havendo mudanças no decorrer dos anos, principalmente na educação infantil.

No que se refere à Educação de Jovens e Adultos, objeto deste artigo, em que pese o avanço de sua inclusão na política de Fundos, reparando, de certa forma, a exclusão feita no Fundef, outros fatores reiteraram a exclusão. ^{Carvalho (2014}, p. 636) informa que o Fundeb trouxe um novo alento para a EJA, decorrente da expectativa de que assegurasse recursos para que estados e municípios pudessem “cumprir com suas obrigações e manter ou abrir novos cursos de EJA, em todo o país”. No entanto, o próprio autor destaca os mecanismos pelos quais o Fundeb reiterou o histórico tratamento desigual no financiamento da modalidade:

1) a limitação de um percentual máximo de quinze por cento dos recursos do Fundeb para esta modalidade de educação e 2) a fixação do fator de ponderação atribuído à EJA, de 0,7 do valor de referência estabelecido às séries iniciais do ensino fundamental “regular” urbano, no ano de implantação do Fundeb, menor dentre todas as etapas e modalidades da educação básica (^{CARVALHO, 2014}, p. 637).

O primeiro aspecto destacado por ^{Carvalho (2014}) foi expresso no artigo 11 da Lei n.º 11.494/2007, que regulamentou o Fundeb, dispondo que “a apropriação dos recursos em função das matrículas na modalidade de educação de jovens e adultos [...] observará, em cada Estado e no Distrito Federal, percentual de até 15% (quinze por cento) dos recursos do Fundo respectivo” (Brasil, 2007a). O anexo Nota Explicativa da referida Lei, que detalha a forma de realização do cálculo para a distribuição dos recursos do Fundeb, determina, como última etapa, a “verificação, em cada Estado e no Distrito Federal, da observância do disposto no §1.º do art. 32 (ensino fundamental) e no art. 11 (educação de jovens e adultos) desta Lei, procedendo-se aos eventuais ajustes em cada Fundo” (^{BRASIL, 2007a}). Desta forma, havia na Lei a indicação clara de que Estados que investissem na ampliação do direito à educação da população público da EJA seriam penalizados caso ultrapassassem a margem de 15% no total de matrículas, embora não estivesse claro como isso ocorreria.

^{Sena (2008}, p. 333) aponta uma “antinomia normativa” na legislação do Fundeb, isto porque detecta que a Lei n.º 11.494/2007, norma infraconstitucional que fixou a trava de 15% para EJA, está em contradição com o objetivo disposto no artigo 214 da Constituição Federal, de erradicar o analfabetismo, presente nas orientações para a elaboração do PNE (^{BRASIL, 1988}).

No que tange ao fator de ponderação, conforme dados organizados pela Confederação Nacional dos Municípios (2019), à EJA foi reservado, desde o primeiro ano do Fundeb, o menor fator de ponderação: 0,7 (em 2007 e 2008) e 0,8 (a partir de 2009). A EJA integrada à educação profissional de nível médio com avaliação no processo, em 2007 e 2008, teve a mesma ponderação de 0,7. No entanto, esse valor foi elevado para 1,0 em 2009 e 2010, alcançando 1,2 a partir de 2011, denotando maior valorização. Esse aumento ocorreu, possivelmente, como política de incentivo aos estados na ampliação da oferta da educação profissional, apesar da ponderação ainda ser menor do que a assegurada para o ensino médio integrado à educação profissional, que, desde o primeiro ano do Fundeb, foi de 1,3.

Os limites impostos no Fundeb para a oferta de EJA culminaram em críticas dos movimentos sociais, como o Fórum de Educação de Jovens e Adultos e a Campanha Nacional pelo Direito à Educação (2007), e da comunidade acadêmica (^{PINTO, 2007}; ^{SENA, 2008}; ^{GOUVEIA, 2008}; ^{MACHADO, 2009}; ^{DI PIERRO, 2015}, ^{DAVIES, 2021}), sem que tenha sido tomada nenhuma atitude do poder público para reverter essa discriminação.

Pinto problematiza que não há qualquer justificativa que ampare a definição de valores da educação de jovens e adultos menores do que os direcionados ao ensino fundamental, “a não ser que se tenha por objetivo oferecer-lhe uma educação de baixa qualidade” (2007, p. 892). Assim, não se deve desvincular a discussão dos fatores de ponderação das condições efetivas de oferta educacional de qualidade, o que parece não ter sido horizonte da política desenvolvida no âmbito do Fundeb até o ano de 2020, embora o artigo 13 da Lei n.º 11.494/2007 tenha orientado que a Comissão Intergovernamental deveria levar em consideração, ao especificar as ponderações, “a correspondência ao custo real da respectiva etapa e modalidade e tipo de estabelecimento de educação básica, segundo estudos de custo realizados e publicados pelo Inep” (^{BRASIL, 2007a}).

Em que pese estar explícito na legislação a necessidade de observar o custo real de cada etapa e modalidade na definição dos fatores de ponderação, houve arbitrariedade nessa definição pela Comissão, sendo que as deliberações estiveram muito mais relacionadas às pressões de estados e municípios (^{PINTO, 2007}), decorrente da correlação de forças entre interesses desses dois entes federados na distribuição de recursos (^{GOUVEIA, 2008}), do que na consideração dos estudos sobre custo aluno disponíveis naquele período, como os desenvolvidos por ^{Farenzena (2005}), ^{Verhine (2006}) e Camargo et al. (2006).

Ademais, ^{Davies (2021}) aponta, como uma das fragilidades do Fundeb, a indefinição de critérios para determinar os fatores de ponderação, já que ficou a cargo do Inep a realização de estudos sobre custo que poderiam municiar a Comissão nessa tarefa. O autor expõe que as atas de reuniões da referida Comissão, durante a vigência do Fundeb, não informaram os critérios de fixação e de alteração dos fatores de ponderação, deixando as decisões bem longe das determinações legais relacionadas à instituição de padrão de qualidade baseada em custo mínimo por aluno, conforme previsto na LDB, na Lei n.º 9.424/96 (^{BRASIL, 1996c}) e ^PNE/2014, revelando que a definição teve um caráter mais contábil do que pedagógico, expondo o descompromisso federal com o financiamento da oferta educacional com qualidade (^{DAVIES, 2021}).

Os limites do formato do Fundeb resultaram em queda de 28,9% nas matrículas da EJA entre 2006 e 2017 (^{CASTRO, 2020}, p. 58). No entanto, diferentemente da maior parte dos Estados da Federação, no Piauí, detectou-se um aumento significativo da oferta de EJA, o que resultou em consequências no financiamento no âmbito do Fundeb. Na análise das Portarias Interministeriais que definem os valores anuais por aluno, identificou-se, a partir de 2017, que o Estado do Piauí, uma das Unidades da Federação que recebe a complementação do Fundeb, teve valores anuais por aluno menores do que o definido nacionalmente, assunto da próxima seção deste artigo.

A EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS E A APLICAÇÃO DO ARTIGO 11 DA LEI N.º 11.494/2007 NO PIAUÍ - A TRAVA DA EJA

O Piauí é um Estado nordestino que tem índices de desenvolvimento socioeconômico baixos. No campo educacional, tem a terceira menor taxa de alfabetização da população de 15 anos ou mais do Brasil (84%), acima apenas de Alagoas e Paraíba, segundo o Relatório de Avaliação do terceiro ciclo do PNE, publicado pelo Inep (^{BRASIL, 2020d}). O mesmo documento indica que o Piauí apresenta a segunda maior taxa de analfabetismo funcional (26,4%) da população na referida faixa etária. Segundo ^{Castro (2020}), o analfabetismo no Estado correspondeu, em 2018, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a 16,6% da população de 15 anos ou mais, percentual bem superior à média nacional (6,8%) e nordestina (14,5%), sendo a segunda maior do Brasil. Por si só, esses dados justificam políticas contundentes de inclusão da população jovem e adulta no sistema educacional, visando assegurar seu direito à educação.

A rede estadual investiu na ampliação das matrículas, principalmente após o ano de 2016, como expresso na Figura 1, a seguir, na qual a Secretaria de Educação (Seduc) do período efetivou campanha para ampliar o atendimento da EJA, apresentando como meta alcançar 200 mil matrículas.

Nas matérias publicadas, fica evidente a determinação da Secretaria de Educação de ampliar as matrículas da EJA. Em que pese o não alcance da meta divulgada, a decisão política de ampliar, significativamente, o atendimento do público alvo da EJA teve um grande impacto, o qual pode ser constatado no Gráfico 1, a seguir, que apresenta a evolução das matrículas em EJA na rede estadual.

Analisando-se o Gráfico 1, verifica-se que, um ano antes do início do Fundeb (2006), as matrículas em EJA na Rede Estadual não chegavam a 20.000. Observa-se um crescimento nos dois anos posteriores (2007 e 2008) e uma estabilização do movimento das matrículas até 2012, quando se inicia uma redução até 2015, atingindo a marca de 29.554 matrículas. O significativo crescimento das matrículas tem início em 2016, continua em 2017 e chega ao ápice em 2018, quando atinge a marca de 133.295 matrículas, representando um expressivo crescimento de 225,4%, em apenas 3 anos (2016 a 2018).

A necessidade da gestão de ampliar as receitas do Fundeb e a vontade política de ampliar as matrículas em EJA podem ter sido os principais fatores para o significativo crescimento das matrículas na rede estadual. No entanto, em 2019, observa-se uma forte queda nas matrículas (50.225), provavelmente em função da percepção dos gestores da Secretaria de Estado da Educação dos efeitos econômicos nocivos da trava da EJA contida na Lei do Fundeb, que, na prática, alterou os valores anuais por aluno praticados no Piauí, a partir do significativo crescimento de matrículas de jovens e adultos iniciado em 2016.

A exclusão de mais de 50 mil matrículas da EJA pela Rede Estadual, de um ano para o outro, representa a negação da garantia do direito à educação e a impossibilidade de que jovens e adultos possam acessar outros direitos pela falta de conhecimento, como problematiza ^{Silva (2020}):

A EJA é [...] umDireito Humano. Humano porque, quando ele é negado ao sujeito, outros direitos também o são e o gozo da Educação potencializa e viabiliza a prática de outros direitos... Saber ler, escrever, interpretar texto e contexto é direito, visto que, sem essas ferramentas, não se efetiva o direito à saúde (se não leio a receita, posso adquirir medicamento trocado), à alimentação (se não leio a data da validade, posso ingerir alimentos estragados)… Enfim, sem leitura de mundo e de palavra não se efetivam todos os demais direitos sociais, como moradia, transporte, lazer, previdência social, proteção à maternidade, proteção à infância e assistência social (^{SILVA, 2020}, s/p, grifos da autora).

A autora bem localiza o significado da EJA como um direito humano e suas palavras levam a questionar, na realidade da rede estadual do Piauí: é justo uma política educacional inclusiva ser penalizada, resultando no recuo do poder público nas ações de expansão do atendimento de jovens e adultos?

Esse recuo, por parte da Secretaria de Educação do Piauí, que se expressou na redução das matrículas, começou quando o problema foi identificado. Isso levou os gestores do órgão a buscar informações e providências junto ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), questionando os motivos de o valor aluno de EJA com avaliação no processo do Estado, na Portaria Interministerial n.º 7, de 28 de dezembro de 2018 (^{BRASIL, 2018c}), “ter sofrido uma redução de mais de 40% do valor utilizado como parâmetro para cálculo do valor nacional do aluno de EJA” (PIAUÍ, 2019a, p. 2). A situação foi verificada nas portarias publicadas de 2017 a 2020, levando a ser atribuído, ao Piauí, um valor por aluno de EJA inferior a outras Unidades da Federação que também recebem a complementação federal ao Fundeb.

A Seduc argumentou a importância de ampliação da oferta de EJA para assegurar o direito à educação do público da modalidade e para alcançar a Meta 9 do PNE, relacionada à ampliação da escolaridade e à erradicação do analfabetismo.

O FNDE, em resposta, após expor a sistemática de funcionamento do Fundo, destacou a existência de limitação prevista na Emenda Constitucional n.º 53 (^{BRASIL, 2006}), que estabelece apropriação de até 15% dos recursos relativos às matrículas na modalidade EJA em cada Estado ou Distrito Federal (Alínea c do Inciso III do caput do Artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT), expondo os procedimentos adotados para que a trava seja respeitada, nos termos do Anexo da Lei n.º 11.494/2007:

Para a adequação do segundo filtro (15%),¹ calcula-se os recursos financeiros a serem disponibilizados à Educação de Jovens e Adultos (EJA), por UF, separadamente e, quando há situações em que as receitas a serem disponibilizadas à EJA ultrapassem o limite posto de 15% do total de recursos financeiros da UF, adequa-se o valor por aluno/ano dos segmentos de ensino de EJA de forma que o teto de 15% não seja ultrapassado, e distribuindo-se o recurso financeiro excedente aos demais segmentos de ensino, exceto ao ensino fundamental (cujo valor serve de referência ao valor mínimo por aluno/ano nacional) (^{BRASIL, 2019b}, p. 3).

Dessa forma, o FNDE argumentou que a trava da EJA e a necessidade de adequação ao limite de 15% impôs a diminuição do valor por aluno, acarretando na diminuição dos recursos da modalidade no Piauí. No entanto, a diferença, tratada como “recurso financeiro excedente”, foi redistribuída aos demais segmentos de ensino, exceto o ensino fundamental (cujo valor serve de referência ao mínimo por aluno nacional) “de forma que os recursos financeiros previstos sejam suficientes” (BRASIL, 2019b, p. 3).

Para melhor ilustrar esse fenômeno ainda não abordado na literatura que trata do financiamento da educação, foi elaborada o Quadro 01, a qual apresenta a série histórica dos valores anuais por aluno (o praticado no Piauí, VAA PI, e o Nacional, VAA NAC), referentes às modalidades EJA com Avaliação no Processo e EJA integrada à Educação Profissional (2007-2020). Destaca-se, na referida tabela, a redução nos fatores de ponderação praticados no Piauí em relação aos nacionais, bem como a diferença (DIF) entre o valor por aluno/ano praticado no Piauí (VAA PI) e o definido nacionalmente (VAA NAC).

No Quadro 1, verifica-se que os fatores de ponderações nacionais na modalidade EJA com avaliação no processo praticamente não variaram no período analisado, passando de 0,7 nos dois primeiros anos do Fundeb (2007 e 2008) para 0,8 em 2009, mantendo-se esse valor até 2020. Nacionalmente, a modalidade EJA integrada à educação profissional obteve um aumento substancial em sua ponderação ao passar de 0,7 em 2007 para 1,00 no ano de 2009 e para 1,2 a partir de 2011, permanecendo esse valor até 2020.

As ponderações são usadas na redistribuição dos recursos do Fundeb, considerando as diferenças entre as etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino, cujos valores são definidos nacionalmente pela Comissão Intergovernamental, para cada exercício financeiro, sendo publicados em Portarias Interministeriais com as previsões dos recursos do Fundeb para estados e municípios.

No Quadro 1, observa-se os valores dos fatores de ponderação nacionais para as modalidades EJA com avaliação no processo (0,7 e 0,8) e para a EJA integrada à educação profissional (0,7, 0,8, 1,00 e 1,2). Os fatores utilizados no Piauí de 2007 a 2016 são os mesmos definidos nacionalmente. No entanto, de 2017 a 2020, os valores do VAA do PI dessas duas modalidades da EJA sofreram redução e, consequentemente, o mesmo ocorreu com os fatores de ponderação, situação percebida pelos gestores da Secretaria de Estado da Educação do Piauí (Seduc) somente em 2018.

A referida redução na EJA com avaliação no processo teve início em 2017 e continuou nos anos seguintes, até 2020. Todos os valores por aluno ano (VAA) do Piauí da modalidade nesse período ficaram abaixo do VAA nacional e os fatores de ponderação ficaram abaixo de 0,8 (fator nacional), sendo 0,71 em 2017, 0,6 em 2018, 0,57 em 2019 e 0,77 em 2020.

Na EJA integrada à educação profissional, no Piauí, a redução também se inicia em 2017 e continua até 2020. Todos os fatores de ponderação desse período ficaram abaixo de 1,2 (fator nacional), sendo 1,07 em 2017, 0,9 em 2018, 0,86 em 2019 e 1,16 em 2020.

Essa redução nos fatores prejudicou as redes de ensino que mais investiram na ampliação do atendimento nessas duas modalidades da EJA no Piauí, pois significaram perdas financeiras, as quais são mensuradas, conforme Tabela 01, nas colunas DIF, durante o período de 2017 a 2020. Vale destacar que a coluna DIF foi calculada pela subtração entre o VAA PI (valor por aluno/ano no Piauí) e o VAA NAC (valor por aluno/ano nacional). Os valores negativos na coluna DIF representam as perdas. Portanto, de 2017 a 2020, o valor anual por aluno pago para as redes de ensino piauiense que tinham alunos matriculados nas modalidades da EJA (com Avaliação no Processo e Integrada à Educação Profissional) foi inferior ao praticado nacionalmente, possibilidade que não tinha sido aventada no âmbito do Fundeb, mesmo sendo clara a trava discriminatória de 15% para a EJA estabelecida na Lei n.º 11.494/2007.

Dentre as redes que mais apresentaram perdas no Piauí em EJA nesse período, destaca-se a estadual. No entanto, mesmo recebendo complementação da União, a perda da EJA foi associada ao aumento de valores por aluno nas demais etapas e modalidades contempladas no Fundo, com exceção do ensino fundamental, mediante redistribuição dos recursos perdidos com a trava da EJA.

Para ilustrar a situação, em forma de tabela, escolheu-se o ano que apresentou maior perda (2019). Quadro 2, a seguir, apresenta os ganhos/perdas da rede estadual com os valores anuais por aluno (VAA NAC e VAA PI) por etapa e modalidade da educação básica, bem como matrículas e receitas (ganho/perda) da rede estadual.

A Tabela 02 apresenta todas as etapas e modalidades da educação básica, especificando o valor anual por aluno (VAA NAC) definido nacionalmente para cada uma. Os campos da coluna VAA PI e VAA NAC foram preenchidos com base nos dados da Portaria Interministerial n.º 3, de 13 de dezembro de 2019. Vale destacar que não deveria existir diferença entre os valores VAA PI e VAA NAC, pois o Piauí é um estado que recebe complementação, ficando com valores no limite do definido nacionalmente. Essa diferença só ocorreu, de forma excepcional, porque o valor destinado à modalidade EJA no Piauí excedeu o limite de 15%, fixado pelo artigo 11 da Lei n.º 11.494/2007, denominado neste texto como trava da EJA. Ou seja, o crescimento das matrículas na EJA, notadamente na rede estadual, repercutiu no valor destinado a essa modalidade. Tal fato fez com que o FNDE, sem base legal localizada no âmbito deste estudo, reduzisse todos os valores correspondentes à modalidade EJA e elevasse os valores das demais etapas e modalidades da educação básica, com exceção de todo o ensino fundamental e da EJA integrada à educação profissional atendida por meio de Formação por Alternância (compondo tempo escola e tempo comunidade), correspondendo, na Tabela 02, aos itens da coluna DIF, com valor 0,00 (zero).

A partir da coluna DIF (diferença), foi possível preencher a coluna GANHO/PERDA, multiplicando os valores da coluna DIF pelos valores da coluna MAT (matrículas). A coluna GANHO/PERDA apresenta, em cada linha, o valor que a rede de ensino ganhou ou perdeu em função da trava da EJA. Verifica-se que os valores correspondentes ao atendimento em EJA são negativos, portanto, referem-se a perdas. Os demais são positivos, sendo que o somatório dos dados da coluna corresponde ao ganho ou à perda da rede de ensino.

O resultado da soma dos dados da coluna ganho/perda, mostra que a rede estadual perdeu R$ 36.471.914,00 em 2019. Vale destacar que as perdas com a trava da EJA não aconteceram em todas as redes municipais, pois muitas ganharam. Nesse caso, quem investiu mais no atendimento na modalidade EJA e não realizou atendimento na educação infantil apresentou maiores perdas. O Quadro 3, a seguir, apresenta o município com mais ganhos (Teresina) e o município com maiores perdas (Campo Maior) com a trava da EJA.

O Quadro 3 é semelhante ao Quadro 2, sendo a ele acrescentados os dados dos municípios de Teresina e Campo Maior, os quais correspondem, respectivamente, às redes de ensino com maiores ganhos e maiores perdas com a trava da EJA.

O ganho de Teresina (R$ 12.763.049,17) está relacionado ao fato de a prefeitura ter investido pouco no atendimento em Educação de Jovens e Adultos e priorizado o atendimento na educação infantil, bem como em educação especial, uma vez que as perdas provocadas no atendimento em EJA foram bem inferiores ao ganho com o atendimento na educação infantil e em educação especial. Vale destacar que Teresina teve, em 2018, o total de 90.756 matrículas, sendo que o atendimento em EJA correspondeu a apenas 3,9%. O atendimento em educação infantil correspondeu a 26,9%, nesse mesmo ano, o que veio a incidir positivamente sobre os valores do Fundeb em 2019.

O município que teve a maior perda no Piauí com a trava da EJA foi Campo Maior, com prejuízo de R$ 1.394.610,92. Tal perda está associada ao fato de o município, com 9.291 matrículas na educação básica, em 2018, ter priorizado o atendimento em EJA, correspondendo a uma taxa de 34,4% do total, bem acima da de Teresina (3,9%). Por outro lado, Campo Maior investiu relativamente pouco em educação infantil, uma vez que o percentual de matrículas nessa etapa de atendimento foi de 17,1%, abaixo do de Teresina (26,9%).

Para melhor ilustrar o impacto da trava da EJA no Piauí, o Quadro 04, a seguir, apresenta as 16 redes que tiveram os maiores ganhos e as 16 com as maiores perdas com Fundeb em 2019.

O Quadro 04 mostra que os municípios com os maiores ganhos com a trava da EJA correspondem, majoritariamente, às maiores cidades do Piauí, com exceção de Parnaíba, que ocupou, em 2019, a 16ª posição em perdas, sendo o segundo maior município do Estado, considerando o PIB e a população.

Em relação às redes com as maiores perdas com a trava da EJA, aparece, em primeiro lugar, a estadual, seguida do Município de Campo Maior, cidade com 46.833 habitantes, segundo estimativa do IBGE de 2019, ocupando a sétima posição em número de habitantes entre municípios piauienses. As demais redes pertencem a municípios pequenos.

Pode-se inferir que as redes com os maiores ganhos, em sua maioria, são as de municípios com maior contingente populacional; e as redes com as maiores perdas referem-se aos menores municípios. Observa-se, no entanto, exceções que merecem maiores estudos, como é o caso de Parnaíba e Campo Maior. As perdas da rede estadual estão relacionadas ao fato de os seus gestores terem priorizado o atendimento em EJA, que chegou a superar, em 2018, o atendimento no ensino médio: 133.295 matrículas em EJA e 114.247 no ensino médio, sendo o ensino médio prioritário para as redes estaduais, segundo a Constituição Federal. Outro fator que contribuiu para as perdas estaduais foi o fato de o Estado não atuar na educação infantil, já que, se houvesse oferta, ela não contaria na repartição dos recursos do Fundeb.

É importante destacar que o recurso total do Fundeb, a ser rateado no âmbito de cada Estado, não se altera com a trava da EJA, ou seja, permanece o mesmo. O que acontece é uma alteração nos valores destinados a cada etapa ou modalidade da educação, repercutindo em ganhos e perdas, conforme as características do atendimento de cada rede.

Os Gráficos 02 e 03 apresentam os percentuais de matrículas em EJA e em Educação Infantil nos 10 municípios que mais perderam e os 10 que mais ganharam, no ano de 2019, com a trava da EJA, com base nas matrículas consideradas na Portaria Interministerial n.º 03/2019.

As Portarias adotadas no artigo, a última publicada para cada ano, ainda consistem em projeção, sendo que a consolidação ocorre em ajuste anual efetivado até abril do ano seguinte. No entanto, não são publicados novos valores por aluno, apenas o montante de ajuste, que não interfere nos valores definidos.

Observando os Gráficos 02 e 03, é possível constatar que os municípios que mais perderam foram aqueles que apresentaram alto atendimento em EJA e baixo em educação infantil. Os municípios que mais ganharam com a trava da EJA no Piauí, em 2019, foram aqueles que apresentaram atendimento baixo em EJA e elevado em educação infantil.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O reconhecimento do direito à educação das pessoas que não tiveram acesso ou mesmo àqueles jovens e adultos que, por algum motivo, precisaram se afastar da escola, é pauta permanente daqueles que lutam pela educação como um direito humano inalienável, devendo ser prioridade de qualquer governo, apesar do desestímulo imposto pela trava da EJA no Fundeb, de 2007 a 2020.

A Educação de Jovens e Adultos é uma modalidade da Educação Básica que visa assegurar o direito educacional da população que, por inúmeros motivos, não se inseriu ou foi excluída do sistema educacional antes de concluir a escolaridade obrigatória no Brasil. Essa modalidade, historicamente, vem sendo secundarizada ou atrelada, estritamente, aos interesses de formação de mão de obra para o mercado de trabalho, conforme as demandas do sistema econômico. Pela natureza excludente das políticas educacionais, a questão do financiamento da EJA sempre foi tratada como algo pontual, inclusive quando da sua exclusão do Fundef.

A instituição do Fundeb, em 2007, assegurou a inclusão da EJA, mas ocorreu a reiteração da discriminação da modalidade devido a definição de que ela não poderia se apropriar de mais de 15% do total do Fundo e da determinação do menor fator de ponderação entre os 19 existentes no Fundeb, levando a críticas sistemáticas da comunidade científica e dos movimentos sociais que defendem a educação como um direito humano inalienável.

No entanto, não se tinha noção do que ocorreria se algum estado ultrapassasse o limite de apropriação da EJA em relação ao total do Fundeb, o que não impediu que os sistemas de ensino, desestimulados pela trava dos 15% e pelo baixo fator de ponderação, declinassem na oferta da modalidade, em que pese o alto índice de analfabetismo no país e a meta de sua erradicação no PNE exigir a ampliação de políticas de acesso aos jovens e adultos.

No Piauí, unidade da federação com piores índices de analfabetismo no país, a materialização das consequências de ultrapassar a trava dos 15% foi observada mediante a diminuição do valor anual por aluno na EJA, definido nas tabelas das Portarias Interministeriais de 2017 a 2020, em percentual inferior ao mínimo definido nacionalmente, embora seja um Estado que receba a complementação federal.

O Piauí foi penalizado por ter investido, significativamente, no aumento das matrículas de EJA, tendo perdas consideráveis de recursos na redistribuição interna do Fundo, especialmente da rede estadual, devido à acelerada municipalização do ensino fundamental. De 2016 a 2018, a rede estadual teve um aumento de 225,4% nas matrículas de EJA. Em 2019, contudo, houve forte queda (50.225), provavelmente em função da percepção dos efeitos econômicos nocivos da trava da EJA contida na Lei n.º 11.494/007.

A necessidade da gestão de ampliar as receitas do Fundeb e a vontade política de ampliar o atendimento em EJA podem ter sido os principais fatores que contribuíram para o significativo crescimento das matrículas em EJA na rede estadual, mas que foi posteriormente interrompido devido às perdas significativas de recursos do Fundo mediante diminuição do valor anual por aluno. Essa realidade, única entre os 27 fundos estaduais do Fundeb, revelou a lógica coercitiva da trava dos 15%. Na sistemática operacional para impor as consequências da trava, ocorreu a redistribuição dos recursos que seriam da EJA para as demais etapas da Educação Básica, exceto para o ensino fundamental (cujo valor serve de referência ao mínimo por aluno nacional).

No Piauí, a execução da trava discriminatória de 15% prejudicou as redes que mais investiram na ampliação do atendimento da EJA, durante o período de 2017 a 2020, principalmente a estadual, elevando os valores das demais etapas e modalidades da educação básica, com exceção de todo o ensino fundamental e da EJA Integrada à Educação Profissional, atendida por meio de Formação por Alternância.

O fenômeno não se restringiu à rede estadual, ficando evidente que ganhar ou perder, na lógica da trava do Fundeb para a EJA, está relacionado com a prioridade dada pela rede às etapas e/ou modalidades impactadas pelo problema. Os governos que mais investiram em EJA e menos no atendimento na educação infantil tiveram maiores perdas, fato que ocorreu, principalmente, nos menores municípios do Estado.

O estudo permitiu concluir que a trava de EJA coloca em oposição as etapas e modalidades presentes no Fundeb e desconsidera as realidades locais, denotando perversidade na política de financiamento e negação de princípios constitucionais que asseguram que a educação é um direito de todos e dever do Estado, devendo ser ofertada com base nos princípios de igualdade de condições para o acesso e permanência na escola, inclusive para os que foram excluídos do sistema. Desta forma, a justificativa da existência de valores anuais por aluno do Fundeb para a EJA menores do que o mínimo definido nacionalmente revela explicitamente a negação do direito educacional da população jovem e adulta.

Por fim, o Fundeb permanente, instituído pela EC n.º 108/2020 (^{BRASIL, 2020a}) e regulamentado pela Lei n.º 14.113/2020 (^{BRASIL, 2020b}), trouxe expectativas de avanço no direito à educação. No entanto, se verificou que não houve melhoria no que diz respeito aos critérios de definição das ponderações, que continuam não expressando as diferenças nos custos efetivos para a realização da oferta das diversas etapas e modalidades da educação básica, avanço que requereria adotar o Custo Aluno Qualidade (CAQ), matriz contemplada no atual Plano Nacional de Educação. Desse modo, manteve-se, no Fundeb permanente, as atuais ponderações de 0,80 para EJA avaliação no processo e de 1,20 para EJA integrada à educação profissional. No entanto, foi retirada a trava da EJA, um grande avanço para estimular a oferta no país, fazendo surgir novas esperanças para a população jovem e adulta de que seu direito humano à educação seja assegurado.

Preprint

DOI: https://preprints.scielo.org/index.php/scielo/preprint/view/1901