INTRODUCCIÓN

Este estudio es parte del capítulo de tesis sobre la fundamentación teórica de la investigación de doctorado titulada Autoevaluación Institucional: Significados y efectos en las políticas educativas de la Universidad Federal de Paraíba, desarrollada por medio del Programa de Pós-graduação em Educação (PPGE), del Centro de Educação de la Universidade Federal da Paraíba, Brasil, iniciado en el año de 2021.

Diez años después de la promulgación de la Constituição Federal [Constitución Federal] (CF) de ¹⁹⁸⁸, de Brasil, tuvo lugar la Reforma Administrativa do Estado Brasileiro, reglamentada por la Emenda Constitucional n. 19, de 6 de junho de ¹⁹⁹⁸ [Enmienda Constitucional n. 19, del 6 de junio de ¹⁹⁹⁸], que se orientó hacia tres objetivos, a saber: a) resolver la crisis financiera heredada del régimen militar; b) reducir la intervención del Estado en el área económica; y, finalmente, c) asignar al Estado la prerrogativa de formular e implementar políticas públicas dejando de ser el proveedor, para convertirse en el regulador y evaluador de las políticas previstas en la CF de ¹⁹⁸⁸, implementar, entre otras prácticas de gestión, la planificación estratégica en las organizaciones públicas y en las Ifes, según los términos del Numeral I del art. 3 de la Lei n. 10.861, de 14 de abril de ²⁰⁰⁴, que creó el Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior [Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior] (Sinaes). Dicha planificación está representada por el Plano de Desenvolvimento Institucional [Plan de Desarrollo Institucional] (PDI), que de acuerdo a las palabras de ^{Cavalcanti e Guerra (2019}, p. 704, traducción propia),

. . . es un instrumento de planificación y gestión, que establece la identidad de la IES, teniendo en cuenta su filosofía de trabajo, misión y estrategias para alcanzar las metas y objetivos planificados. Abarca asimismo aspectos de la estructura organizacional y del Proyecto Pedagógico Institucional, buscando observar los lineamientos pedagógicos que orientan las acciones, actividades académicas y científicas que ya desarrolla o prevé desarrollar.

^{Sant’Ana et al. (2017)}, teniendo en cuenta la falta de un modelo para la elaboración del PDI, propusieron uno que utiliza herramientas de gestión, como el análisis SWOT, el Cuadro de Mando Integral (BSC) y la Planificación Estratégica Situacional (PES), entre otros. En el mismo año, el Ministério da Educação [Ministerio de Educación] (MEC), a través del Decreto n. 9.235, de 15 de dezembro de ²⁰¹⁷ [Decreto n. 9.235, del 15 de diciembre de ²⁰¹⁷], en su artículo 21, introdujo elementos sugeridos por el Fórum Nacional de Pró-Reitores de Planejamento e de Administração das Instituições Federais de Ensino Superior [Foro Nacional de Prorrectores de Administración y Planificación de las Instituciones Federales de Educación Superior] (Forplad), en la elaboración del PDI de las IES.

Forplad¹ creó, en el 2018, una plataforma abierta denominada ForPDI,² destinada a asistir a las universidades federales y otras instituciones públicas en la gestión y seguimiento del PDI, lo que puede considerarse un avance, ya que funciona como facilitador y, al mismo tiempo, cumple con el requisito de transparencia y publicidad, principios caros a la administración pública.

^{Sant’Ana et al. (2017)}, informan que uno de los resultados de este foro -después de aplicar cuestionarios a representantes de las 63 Ifes presentes- fue la definición de cinco herramientas de planificación y gestión estratégica, que siguen en la Tabla 1 como más utilizados en la elaboración de PDIs por parte de las Ifes.

Estas técnicas son complementarias entre sí, y pueden utilizarse de forma separada o combinadas, orientando siempre a la PDI hacia el cumplimiento de su función de prestación de servicios a la sociedad, anclada en una gestión institucional moderna y adecuada a los tiempos actuales, brindando al Estado -entidad responsable de la implementación de las políticas públicas- subsidios que orientarán dichas políticas, en el sentido de corregir deficiencias y, mediante las adecuaciones y reformulaciones necesarias, mejorar la planificación, con miras a atender a las demandas identificadas en los procesos de evaluación institucional.

En 2020, el Ministério da Economia [Ministerio de Economía] de Brasil publicó la Guia técnico de gestão estatégica [Guía Técnica de Gestión Estratégica], que establece criterios para la elaboración de planes estratégicos institucionales, en el ámbito de los órganos y entidades de la Administração Pública Federal [Administración Pública Federal] (APF), así como atribuciones de la Secretaria de Gestão [Secretaría de Gestión] (Seges) del Sistema de Organização e Inovação Institucional do Governo Federal [Sistema de Organización Institucional e Innovación] (Siorg), estableciendo cuatro principios de gobernanza y gestión pública, de acuerdo, según ^{Ministério da Economia (2020)}, con las prácticas adoptadas por otros países, a saber: a) reintegración; b) gestión sistémica basada en las personas; c) transformación digital; y d) profesionalización. Las normas que sirven de base para la elaboración de planes y sistemas que orientan la planificación y gestión de los resultados y acciones de los órganos y entidades de la APF se enumeran en la Tabla 2.

En cuanto a la gestión, la guía establece que se deben identificar actores y etapas, actividades y productos. En cuanto al segundo indicador, existen ocho etapas: a) construcción de la cadena de valor; b) análisis ambiental; c) definición de la misión, visión y valores; d) construcción del mapa estratégico; e) construcción del panel de indicadores y metas; f) construcción de la cartera de proyectos y entregas; g) seguimiento intensivo de la estrategia; y h) seguimiento, evaluación y revisión de la estrategia. Lo Guia Técnico recomienda la observancia de seis pautas, por ocasión de la planeación estratégica, a saber: a) alineación estratégica; b) gestión integrada de la cadena de valor; c) optimización de estructuras y fortalecimiento de las Unidades de Gestión Estratégica (UGE); d) orientación a resultados y énfasis en la entrega; y, por fin, e) fortalecimiento de la gobernabilidad.

Por su parte, la Escola Nacional de Administração Pública [Escuela Nacional de Administración Pública] (Enap), publicó en 2021 la Guia referencial para a construção de análise e indicadores [Guía Referencial para la Construcción y Análisis de Indicadores], de autoría de Leandro Oliveira Bahia, que establece que ‘indicadores bien construidos’ favorecen la transparencia y la accountability.

^{Bahia (2021)} aborda los indicadores bajo los siguientes aspectos: a) alineamiento conceptual; b) finalidad; c) beneficios; d) sistema de medición del desempeño; e) atributos de los indicadores; f) tipos de indicadores. En cuanto a los procesos, el autor observa los siguientes criterios para la construcción de indicadores: a) etapas; b) documentación; c) errores comunes; d) limitaciones y riesgos.

Para ^{Sant’Ana et al. (2017)}, se puede gestionar el PDI como un proyecto, sugiriendo el uso de conceptos y métodos traídos por el Guia do conhecimento em gerenciamento de projetos (Guia PMBOK) [Cuerpo de Conocimientos en Gestión de Proyectos], publicado por Project Management Institute (PMI) (²⁰¹⁷), que consolida las mejores prácticas aceptadas mundialmente en Gestión de Proyectos. Para ello, señalan los autores, es necesario observar ciertas condiciones para que el PDI tenga éxito en su elaboración, siendo condición sine qua non la definición de un plan de gestión para el proyecto PDI, fase en la que se recopilan los documentos institucionales. Relativos a actuaciones encaminadas a definir, integrar y coordinar todos los planes que ayudarán a elaborar el PDI. En seguida, dicen ^{Sant’Ana et al. (2017)}, es necesario elaborar la Estructura Desglosada del Proyecto (EAP) del PDI, que contiene el cronograma de entrega de componentes menores, y, en base a las metas y objetivos previstos para cada eje estratégico del PDI, conforme a la disponibilidad de recursos, las actividades específicas serán definidas y secuenciadas, debidamente basadas en actividades, tales como estimaciones de costos y fuentes de fondos, y eso aparecerá en PMBOK.

METODOLOGIA

Con el objetivo de mapear los problemas relacionados con la producción académica y científica acerca del PDI, del 2012 al 2021, en el ámbito de la Evaluación Institucional Externa en Ifes, se utilizó una metodología descriptiva, un enfoque cualitativo y una estrategia bibliográfica, que se hizo posible consultando las bases de datos de la Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD) y Scientific Electronic Library Online (SciELO).

Se consultó la base de datos SciELO utilizando como término de búsqueda la sigla PDI en el período de 2012 a 2021, relacionándola con la evaluación institucional en las Ifes. Se elaboró la Tabla 3, que contiene la esquematización de los artículos científicos localizados, entre los que incluye: autor(es), año de publicación, título, objetivo general y/o problema y palabras clave.

Para la consulta de la base de datos de Capes, se utilizó como término de búsqueda la sigla PDI, en el período del 2012 al 2021, aplicando los siguientes filtros: 1) tipo - disertaciones de maestría académica y maestría profesional; la tesis de doctorado académico y doctorado profesional; 2) gran área de conocimiento: Ciencias Humanas; 3) área de conocimiento: Educación; 4) área de evaluación: Educación; 5) área(s) de concentración: Educación; Políticas Públicas, Gestión y Evaluación de la Educación Superior; y Gestión y Evaluación de la Educación Pública; 6) nombre(s) del(de los) programa(s): Educación; Políticas Públicas, Gestión y Evaluación de la Educación Superior; y Gestión y Evaluación de la Educación Pública. Dicha consulta se repitió tres veces, con el propósito de verificar la veracidad y la posibilidad de replicar dicha búsqueda, obteniendo en todas ellas los mismos resultados.

Al consultar la base de datos de la BDTD, se utilizó como término de búsqueda la sigla PDI, aplicándose los siguientes filtros en la búsqueda refinada: 1) término de búsqueda refinada - “PDI, Evaluación Institucional, Ifes”; 2) opción de búsqueda: todos los campos; 3) año de defensa - 2012 al 2021. Nuevamente se repitió la consulta tres veces, con el fin de verificar la veracidad y la posibilidad de ser replicada, obteniendo en todas ellas los mismos datos.

El levantamiento de referencias se realizó buscando por nombre del autor, título, problema/problema de la investigación y palabras clave; sin embargo, cuando el problema/problema de la investigación era muy extenso o no se identificaba como pregunta, se optaba por aclarar el objetivo general. Cuando esta información no se localizaba en dichas plataformas, se buscaba en Google el autor y el título.

Luego, se realizó un estudio detallado de las referencias ubicadas en las plataformas Capes y BDTD, con la lectura del resumen y, en este caso, del capítulo que trató el tema “PDI”, para verificar si se había realizado el planteamiento en el área de la evaluación institucional externa, en el Ifes. Después de completar este paso, los datos fueron tabulados en cifras específicas.

RESULTADOS

CONSIDERACIONES FINALES

El PDI es el documento institucional que otorga subsidios al Estado, en relación con la planificación, creación, mantenimiento y/o adecuación de políticas públicas que se destinan a la educación superior, señalando la necesidad de ajustes e integración de funcionalidades propias de cada período histórico, socioeconómico, político y cultural, cumpliendo su función fundamental, que es la de planificar la vida institucional, administrativa, académica y financiera de las Ifes, teniendo en cuenta aspectos relacionados incluso con la infraestructura física y tecnológica, orientada al cumplimiento de las políticas institucionales de gestión, evaluación y autoevaluación.

Hubo negligencia de parte del MEC al establecer el PDI como un instrumento de planificación de las Ifes, sin especificar, crear o presentar un modelo que pudiera orientar la elaboración de dicha planificación. En este sentido, notablemente en la gran área del saber de las Ciencias Humanas y en el área del saber de la Educación, este hecho derivó en un sinfín de discusiones, en un ambiente político-ideológico naturalmente caracterizado por la universalidad y diversidad de ideologías -que permean las arenas políticas de las Ifes- agravando los enfrentamientos y disputas político-ideológicas, en detrimento de una discusión más centrada en los aspectos técnicos y legales de la planificación institucional.

Hay que añadir a este contexto, el gran desafío planteado a la Ifes: plan sin estructura y/o subsidios relacionados con bases de datos institucionales, ya que la cultura organizacional estaba en proceso de implementación, la gestión de la información se hizo de manera anacrónica y la informatización se encontraba al inicio de su implementación en el servicio público, en Brasil.

¿Cómo crear una cultura de planificación institucional en el muy corto plazo? El Estado incluso afirma que la aprobación del PDI no garantiza su ejecución, lo que dependerá de la autorización y liberación de los recursos económicos destinados al Ifes. Es decir un cuadro total de incertidumbres, que debería fomentar la investigación académica y científica en lugar de posponerse bajo los más variados pretextos.

Es probable que el sesgo regulatorio haya provocado cierta antipatía por el tema del PDI, lo que se reflejó en la baja producción académica que, según se constató, persiste, a pesar de la urgencia de profundizar los estudios sobre este tema. Muchas preguntas surgen sobre las causas de este desfase: ¿falta de motivación? ¿Resistencia a las exigencias de resultados? ¿La planificación institucional está incorporada a la cultura de Ifes? Si no, ¿cuáles son las razones? ¿Las Ifes guían su gestión y políticas institucionales por el PDI? Se espera que estas y otras interrogantes sean motivo de reflexión, discusión e investigaciones futuras, dada la falta de producción académica relevante sobre el tema.

Es necesario echar una mirada sin prejuicios o juicios enfocados en el diálogo y la discusión comprometidos con la calidad de la educación superior federal, a fin de avanzar en la producción académica sobre el tema del PDI, que, a nuestro juicio, es el documento institucional por excelencia, dotado de un carácter estratégico y adecuado para la gestión institucional moderna y en consonancia con los tiempos contemporáneos, ya que contempla, además de la adecuación a las demandas diagnosticadas en los procesos de evaluación institucional, la corrección, adecuación y reformulación de políticas públicas dirigidas a Ifes, así como permite la planificación y gestión de riesgos, entre otras funcionalidades, algo imposible de ignorar en las discusiones que, ahora, se imponen sobre el tema.