INTRODUÇÃO

Este artigo tem como finalidade analisar a política de privatização da educação superior implementada no Brasil, desde a década de 1990, com a reforma do Estado de Bresser-Pereira e, mais recentemente, com a reforma Administrativa do governo Bolsonaro e suas consequências para o financiamento das Universidades federais e da Ciência & Tecnologia.

Partimos da tese de que com a ascensão do capital financeiro, “o estilo de acumulação é dado pelas novas formas de concentração de gigantescos capitais financeiros (os fundos mútuos e fundos de pensão) cuja função é frutificar principalmente no interior da esfera financeira” (^{CHESNAIS, 1996}, p.14). Com essa “nova ordem internacional do capital”, o destino social da riqueza das sociedades passou a ser comandado pela esfera financeira, cuja dinâmica alimenta-se de “capital fictício” e “das transferências efetivas de riqueza”, por meio, principalmente, do “serviço da dívida pública e das políticas monetárias associadas a este” (^{CHESNAIS, 1996}, p. 15).

Nesse contexto, as reformas do Estado, estão interligadas às exigências do capital financeiro cuja centralidade consiste em transferir funções específicas de prestador de serviços públicos para o mercado. No caso das políticas educacionais, em especial para a educação superior, essas reformas têm como essência a mercantilização do ensino como principal mecanismo para atender ao ajuste fiscal, exigido pelos organismos internacionais como o Banco Mundial, com vistas a garantir o uso dos recursos do fundo público para o pagamento da dívida pública.

Utilizamos como recurso metodológico a pesquisa bibliográfica e documental e no levantamento e análise de dados agregados pertinentes ao financiamento da educação superior e da ciência e Tecnologia no Brasil tendo como fonte primária os dados da Câmara dos Deputados e do Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento (SIOP).

O texto foi organizado em três partes mais essa introdução e as considerações finais. Na primeira parte apresentamos uma reflexão sobre a privatização da educação superior no Brasil tendo como elemento de análise a Reforma do Estado implementada entre 1994 e 2016. Na segunda parte analisamos elementos centrais da proposta de Reforma Administrativa do governo Jair Bolsonaro que busca aprofundar a privatização das atividades estatais e serviços públicos. Na terceira parte, elucidamos as repercussões desse processo, com destaque para os efeitos no Novo Regime Fiscal, no financiamento das Universidades federais e da Ciência e Tecnologia.

A PRIVATIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL NO CONTEXTO DA REFORMA DO ESTADO DE 1994 A 2016

A adoção de políticas neoliberais, que preconizam o mercado como o regulador da sociedade global, ampliou a esfera privada em detrimento da esfera pública. Segundo essas políticas, a educação é concebida como um gasto público que precisa ser reduzido, para que o Estado cumpra as exigências de ajuste fiscal impostas pela política econômica mundial.

Como parte dessa política, a instituição universitária, por sua vez, é induzida a lançar-se no mercado competitivo, subordinando a produção acadêmica às demandas e necessidades do capital e do mercado, imposta pelos financiadores atingindo sua autonomia.

A privatização da educação pública, no entanto, não se reduz apenas a uma questão econômica – a instituição escolar não é privatizada por um simples mecanismo de compra e venda ou da mesma forma que outras atividades produtivas desempenhadas por empresas estatais ou sociais fornecidas pelo Estado (saúde, previdência etc.). Para ^{Gentili (1998}, p.72), a implementação do processo de privatização do ensino público é uma das características centrais dos programas de ajuste e reestruturação educacional, impostos aos países da América Latina pelos organismos internacionais. Como consequência, ocorre uma reconfiguração das esferas públicas e privadas, no qual a privatização “passa a ser defendida como medida capaz de reduzir os gastos estatais e, ao mesmo tempo, a dívida pública, pelo ingresso da receita das privatizações (equilíbrio fiscal)”. (^{LEHER, 2001}, p. 158).

Compreendemos que a privatização da educação superior não é um fenômeno isolado, na dinâmica da estrutura social capitalista. É parte de um processo muito mais complexo e integra um conjunto de estratégias adotadas pelos países centrais do capitalismo mundial, como forma de superação da profunda crise de acumulação, iniciada a partir dos anos 70, do século XX, e que se arrasta até os dias atuais.

Essa crise tem provocado uma reação da classe dominante mundial que culminou na reconfiguração da base econômica produtiva e na incorporação dos princípios neoliberais aos projetos de desenvolvimento e em reformas no aparelho do Estado, com vistas a adequá-lo à nova ordem internacional do capital financeiro. A defesa da volta às leis do mercado sem restrições, com a diminuição dos gastos públicos e dos investimentos em políticas sociais assumem centralidade nas reformas implantadas. Nesse sentido, a compreensão das reformas ocorridas no campo das políticas educacionais e seus efeitos na reconfiguração da educação superior, somente é possível mediante a análise do movimento do capitalismo e de suas crises, pois instalam uma redefinição das esferas pública e privada, ao redesenhar as relações entre Estado e sociedade.

Assim, as reformas no Estado capitalista têm sido conduzidas por meio de medidas reguladoras, destinadas a aumentar a concentração do capital, maximizar os lucros e desonerar o capital. O argumento é o de que, para solucionar a crise do Estado, é necessário reduzir o déficit causado por excessivos gastos públicos com pessoal e políticas sociais. Como consequência, a privatização vem sendo utilizada com a finalidade de reduzir a presença do Estado, tanto na área produtiva quanto na área social. Essas medidas, no entanto, não têm sido suficientes para reduzir a dívida pública, que cresceu significativamente, desde a década de 1990, como será analisado posteriormente.

No caso brasileiro, os pressupostos básicos da reforma do Estado estão especificados no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, publicado em novembro de 1995, que “define objetivos e estabelece diretrizes para a reforma da administração pública brasileira”. Nesse plano, são definidas as atividades que devem ficar sob a responsabilidade direta do Estado, as que deve coordenar e/ou supervisionar e as que deve entregar para a iniciativa privada. De acordo com esse Plano, o Estado brasileiro deverá ser reestruturado em quatro setores: 1) O núcleo estratégico do Estado; 2) as atividades exclusivas do Estado; 3) os serviços não exclusivos ou competitivos; 4) a produção de bens e serviços para o mercado.

Na União os serviços não exclusivos de Estado mais relevantes são as universidades, as escolas técnicas, os centros de pesquisa, os hospitais e os museus. A reforma proposta é a de transformá-los em um tipo especial de entidade não estatal, as organizações sociais. A ideia é transformá-los em “organizações sociais”, ou seja, em entidades que celebrem um contrato de gestão com o Poder Executivo e contem com a autorização do parlamento para participar do orçamento público (^{BRESSER-PEREIRA; SPINK, 1998}, 186).

No caso específico da universidade pública, ganha força o argumento da necessidade de diversificação das fontes de financiamento, via setor privado, e o fortalecimento da expansão do ensino superior privado, por meio da liberalização dos serviços educacionais¹. Como parte da proposta de Reforma para as Universidades, o Ministério da Educação defendia que essas instituições poderiam ampliar sua autonomia, desde que aderissem a um “contrato de desenvolvimento institucional”. Tal contrato estaria relacionado ao cumprimento da Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998, que “dispõe sobre as organizações sociais”, demonstrando a insistência do governo na adesão à administração gerencial das universidades públicas. Diante dos protestos da comunidade acadêmica, em geral, o governo retirou de pauta a sua proposta.

Apesar de não ter conseguido aprovar uma lei específica, que regulamentasse a autonomia universitária, os sucessivos governos conseguiram aprovar vários projetos que configuraram a reforma da educação superior brasileira. O marco de referência da reforma implementada, no período de 1995 a 2002, nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (FHC), foi a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, na qual o Estado assumiu papel destacado no controle e na gestão das políticas educacionais, com flexibilização para expansão do setor privado-mercantil.

Várias outras medidas legais foram aprovadas para a educação superior no governo FHC, dentre as quais destacam-se a Lei nº 9.192, de 21 de dezembro de 1995 que estabeleceu normas para a escolha de dirigentes das universidades federais e diversos Decretos por meio dos quais o governo estabeleceu a diversificação das instituições de ensino superior, alterou as regras de organização do ensino superior e da avaliação de cursos e instituições. As diferenciações institucionais foram implementadas em duas frentes: a) uma, que engloba a classificação das instituições de ensino superior (IES) em três tipos – universidades, centros universitários e institutos, faculdades integradas e faculdades, sendo obrigatórias, apenas nas universidades, as atividades de ensino, pesquisa e extensão; b) outra, em que instituições são criadas por iniciativas de empresas multinacionais, denominadas universidades corporativas, como a FIAT, FORD, IBM, a rede de lanchonetes McDonald’s (Universidade do Hambúrguer) e outras, que negociam suas ações nas bolsas de valores².

No Plano Nacional de Educação, elaborado em 1998 e aprovado pela Lei nº 10.172, de 09 de janeiro de 2001, o governo reconhecia a necessidade de expansão do ensino superior no país, mas defendia que essa devia ser feita com a “racionalização dos gastos e diversificação do sistema” além, é claro, da contribuição valiosa das instituições privadas. A meta a ser atingida, em dez anos, era a do atendimento de 30% da população, na faixa etária de 18 a 24 anos, sendo estabelecido que o setor público teria uma expansão de vagas que se mantivesse numa proporção nunca inferior a 40% do total. Essa meta foi vetada pelo Presidente da República, o que confirma a hipótese de que a expansão desse nível de ensino deveria ocorrer principalmente pelo setor privado.

De acordo com esse Plano, a expansão dependeria de uma racionalização, no uso dos recursos, que diminua o gasto por aluno, nos estabelecimentos públicos; da criação de estabelecimentos voltados mais para o ensino que para a pesquisa; da ampliação do ensino pós-médio; e do estabelecimento de parcerias entre união, estados e instituições comunitárias, para ampliar, substancialmente, as vagas existentes.

Essa política privatista continuou nos governos do Partido dos Trabalhadores (2003 a 2016) cuja política econômica teve como centralidade o ajuste fiscal para garantir ao setor financeiro o pagamento da dívida pública, ampliando a valorização do capital em detrimento da classe trabalhadora. No caso da educação superior a destinação de recursos públicos para os grandes grupos financeiros/educacionais, por meio do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) e do Programa Universidade para Todos (Prouni) e a privatização dos hospitais universitários, com a criação da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH), são exemplos de tal política privatista.

A reforma do Estado implementada nos governos de FHC (1995-2002); de Lula (2003-2010) e Dilma (2011-2016) não foi suficiente para atender aos interesses do capital financeiro que além de financiarem a deposição de Dilma, em 2016, por meio do processo de impeachment, elegeram Jair Bolsonaro para a presidência do país como será analisado a seguir.

A REFORMA ADMINISTRATIVA DO GOVERNO BOLSONARO

Os acontecimentos que levaram à deposição de Dilma Rousseff, em 2016, e à eleição de Jair Bolsonaro, dois anos depois, conjugam fatores macroestruturais, em função do aprofundamento da crise capitalista, com condicionantes político- econômicos internos. ^{Gentil e Hermann (2017)} apontam que o primeiro governo de Dilma Rousseff (2011-2014) ocorreu em desfavorável contexto macroeconômico externo. Isso se manifestou na queda do crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) nacional: média anual de 2,1%, metade do registrado no governo Lula da Silva e abaixo do crescimento mundial e da América Latina, 3,4% e 2,9%, respectivamente (^{CORSI, 2016}).

O aprofundamento da crise global do capital, desencadeada em 2008, e sua manifestação mais intensa no Brasil, colocou fim à política de conciliação de classes dos governos petistas. Assim, o governo, atendente aos interesses rentista do capital, passou a implementar políticas crescentes de austeridade fiscal para ampliação do superávit primário, e, consequentemente, redução dos gastos sociais. Isso se evidenciou explicitamente no início de seu segundo mandato, em 2015, com a nomeação de Joaquim Levy para o Ministério da Fazenda, como representante direto do mercado para “[...] implantar uma política de austeridade fiscal para reduzir o déficit nas contas públicas e controlar a deterioração da conta de transações correntes, o que supostamente só poderia ser feito por meio de cortes nos gastos públicos e contração da economia” (SAAD FILHO & MORAIS, 2018, p. 185).

A execução desse processo desgastou a governabilidade petista, cujos abalos iniciais se evidenciaram em junho de 2013 e pela vitória eleitoral apertada em 2014 (^{MANCEBO, 2017}). Por um lado, as bases sociais do governo revelavam descontentamento com as medidas de austeridade. Por outro, os setores representantes do capital ressaltavam que as medidas em curso não eram suficientes para garantir a recuperação das taxas de lucratividade. A instabilidade do governo foi ainda mais agravada com os ataques midiáticos e manobras no âmbito jurídico e parlamentar que levaram ao processo de impeachment, em 2016.

Com a deposição de Dilma Rousseff assumiu a Presidência da República o seu vice, Michel Temer, do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB). A partir de então, implementa-se no país medidas de maior aprofundamento do neoliberalismo, o que pode ser caracterizado como ultraliberalismo³. A agenda de retrocessos sociais, iniciada por Dilma Rousseff, foi expandida com contrarreformas que rebaixaram o valor da força de trabalho e reduziram drasticamente os gastos públicos com as políticas sociais (^{REIS & MACÁRIO, 2020}). Os marcos principais desse processo estão consolidados na Reforma Trabalhista e na Emenda Constitucional (EC) n. 95/2016. Essas medidas não foram implementadas sem resistências e desgastes do governo. Conforme indicaram pesquisas, Michel Temer encerrou seu governo como o pior da história.

É nesse contexto que ocorreram as eleições presidenciais em 2018. Os ataques capitaneados pela mídia hegemônica, associados às manobras jurídicas em torno da Operação Lava-Jato, lideradas pelo juiz Sérgio Moro, reforçavam no imaginário social um movimento antipetista e impediram Lula da Silva de concorrer às eleições, com sua condenação e prisão sem observância dos fundamentos legais. Abriu-se, assim, caminho, para que se transformasse um ordinário em “mito” e desse a ele a presidência do Brasil.

Com seu projeto de extrema-direita há uma conjugação, aparentemente contraditória, de princípios políticos conservadores com o ultraliberalismo. Com viés reacionário, em geral com fundamento religioso, ataca-se frontalmente a garantia de direitos relacionadas às questões étnico-raciais, de gênero e sexualidade, bem como criminaliza-se os movimentos sociais e as organizações políticas da esquerda. Com defesa do livre-mercado e da política de ajuste fiscal justifica-se a necessidade da redução do papel do Estado, na garantia de direitos sociais, com ampliação da atuação do mercado.

A evidência de que o governo Bolsonaro levaria adiante as medidas de austeridade fiscal estavam indicadas já no seu “Plano de Governo” apresentado nas eleições de 2018. Ao destacar seus “valores e compromissos”, com defesa do seu primeiro eixo “O fruto da vida é sagrado!”, foi ressaltado que: “Os frutos materiais dessas escolhas, quando gerados de forma honesta em uma economia de livre iniciativa, têm nome: PROPRIEDADE PRIVADA!” (^{BOLSONARO, 2018}, p. 4). A exaltação dos princípios liberais capitalistas, presente em todo o documento, tem outro destaque na seção “Liberalismo econômico” segundo a qual: “As economias de mercado são historicamente o maior instrumento de geração de renda, emprego, prosperidade e inclusão social. Graças ao Liberalismo, bilhões de pessoas estão sendo salvas da miséria em todo o mundo” (^{BOLSONARO, 2018}, p. 13). A consumação de tais promessas se deu com a indicação de Paulo Guedes, defensor do livre-mercado aos moldes da Escola de Chicago, para assumir o Ministério da Economia.

Em seu primeiro ano de governo, 2019, Bolsonaro avançou sobre a retirada de direitos, conseguindo a aprovação da reforma da previdência, com a EC n. 103/2019 (^{SEZEZEM & CARTAXO, 2021}). Na esteira de seus propósitos ultraliberais apresentou outras duas propostas de reformas: a tributária e a administrativa. Passemos, então, a considerar os elementos centrais da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 32/2020, o projeto de Reforma Administrativa, encaminhada no início de setembro de 2020 para o Congresso Nacional.

Na Câmara dos Deputados Federais a PEC n. 32/2020 foi aprovada na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) em maio de 2021. Foi também aprovada, com algumas modificações, em setembro do mesmo ano pela Comissão Especial instituída para avaliar o conteúdo da proposta. Seguiu, então, para apreciação do Plenário da Câmara, estando pelo menos até fevereiro de 2022, momento em que finalizamos esse estudo, aguardando votação. Conforme já destacou o Deputado Arthur Lira, Presidente da Câmara dos Deputados, não se espera que a PEC seja aprovada em 2022, em função das dificuldades em aprovar pautas como essas em anos eleitorais. Ressaltamos que isso demonstra o reconhecimento do ataque aos direitos e políticas públicas sociais que a reforma carrega. Considerando o objetivo desse estudo vamos aqui destacar elementos da PEC n. 32/2020 que buscam ampliar a privatização do Estado Brasileiro, destacando, particularmente, as convergências entre a proposta original e o texto aprovado na Comissão Especial.

A PEC encaminhada em setembro de 2020 foi apresentada pelo governo federal como a primeira fase da Reforma Administrativa. Em tal etapa estariam as bases e princípios gerais das modificações constitucionais, sendo que as regulamentações em legislações específicas, estariam nas etapas 2 e 3. De alguma forma isso demonstra a ausência de definições precisas sobre a operacionalização das alterações propostas e, também, a indicação de maiores poderes ao executivo federal. Ainda que alguns pontos tenham sido já definidos no texto aprovado na Comissão Especial, como por exemplo a designação de quais os cargos exclusivos de Estado e os limites de redução de salário, outros permanecem para regulamentação posterior.

No texto subscrito pelo Ministro da Economia, Paulo Guedes, é possível identificar dentre os pontos centrais a necessidade de redução do orçamento estatal com os serviços públicos e, especialmente, nas despesas com pessoal. Para tanto, utiliza-se de estudos desenvolvidos por dois organismos financeiros internacionais: o Banco Mundial e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Como veremos a intenção central é a avançar na privatização do Estado, com a precarização do trabalho e serviço público.

A proposta inclui dentre as competências legislativas exclusivas da União o estabelecimento de normas gerais sobre questões relacionadas à criação/extinção de cargos, às formas de seleção, à carreira e salário, à avaliação de desempenho, ao processo disciplinar e cessão de pessoal. Na prática isso retira o intuito explícito de estabelecer diferentes formas de vínculo e contratação no serviço público – a qual estava explícita no texto apresentado pelo executivo. Ainda assim, a integralidade da PEC aprovada na Comissão Especial retoma a definição de cargos exclusivos de Estado, sendo aqueles que

exerçam diretamente atividades finalísticas afetas à segurança pública, à manutenção da ordem tributária e financeira, à regulação, à fiscalização, à gestão governamental, à elaboração orçamentária, ao controle, à inteligência de Estado, ao serviço exterior brasileiro, à advocacia pública, à defensoria pública e à atuação institucional do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, incluídas as exercidas pelos oficiais de justiça, e do Ministério Público. (BRASIL, 2021, p. 10).

Tais cargos receberam na regulação posterior tratamento diferenciado em relação aos demais cargos. Esses elementos demonstram a abertura de caminho para utilização de contratações precarizadas de servidores nas demais atividades estatais, dentre as quais a educação e a saúde. Essa projeção também é identificada quando observamos o estabelecido para a “contratação por tempo determinado em regime de direito administrativo”. Essa modalidade de contratação já estava prevista no texto do governo, sendo que a PEC aprovada na Comissão especial a definiu: com caráter “temporário” ou “natureza estritamente transitória”, não poderá ter relação contratual que ultrapasse dez anos. Esse período não parece adequado para caracterização de serviço transitório, devendo na prática ser a forma prioritária de contratação, ou seja, a tendência é que não seja exceção, mas a regra nas atividades com cargos “não exclusivos” de Estado.

Outro ponto a ser destacado é a ampliação da instabilidade nos cargos públicos. Na proposta de Paulo Guedes a estabilidade no cargo estava restrita aos cargos exclusivos de Estado, após cumprimento com avaliação satisfatória no vínculo de experiência (que seria etapa de concurso público). A PEC da Comissão Especial ampliou para todos os servidores concursados e retirou o vínculo de experiência, porém, criou a possibilidade de exoneração do servidor com estabilidade, “em decorrência de resultado insatisfatório na avaliação de desempenho” ou por extinção de cargo. Dentre as finalidades da avaliação do desempenho está a aferição da contribuição “do servidor para o alcance dos resultados institucionais do órgão ou entidade” (^{BRASIL, 2021}, p. 6). Assim, o atendimento de metas do órgão/ entidade passa a ser condicionador da avaliação individual dos servidores, a qual servirá obrigatoriamente para sua promoção ou progressão institucional e, no pior dos casos, para sua exoneração.

No âmbito da retirada de direitos e precarização do trabalho devemos destacar ainda dois pontos. O primeiro, refere-se à extinção de uma série de benefícios e vantagens, pois o texto indica o impedimento para concessão pelo poder público de férias anuais em período superior a 30 dias; de adicionais de tempo de serviço; da retroatividade de aumento de remuneração e de parcelas indenizatória; de licença-prêmio ou similares em decorrência de tempo de serviço; e da progressão ou promoção na carreira por critério exclusivo de tempo de serviço. Soma-se a isso a possiblidade de redução da jornada de trabalho e de remuneração em até 25%.

A PEC 32/2020 se aprovada implicará em reforma trabalhista no serviço público. As medidas apresentadas, com o intuito de redução dos gastos públicos com as políticas sociais, também estão afinadas com a EC n. 95/2016. E, ainda, avança na privatização e mercantilização do serviço público, questão essa explicitada na proposição do Art. 37-A no texto constitucional, a qual foi oriunda da PEC encaminhada pelo executivo e mantida na redação aprovada pela Comissão Especial:

Art. 37-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão, na forma da lei, firmar instrumentos de cooperação com órgãos e entidades, públicos e privados, para a execução de serviços públicos, inclusive com o compartilhamento de estrutura física e a utilização de recursos humanos de particulares, com ou sem contrapartida financeira. (^{BRASIL, 2021}, p. 5)

Essa permissibilidade estará proibida apenas para a utilização de pessoal que ocupa cargo exclusivo de Estado. Para todas as demais funções estará aberta a privatização irrestrita do serviço público, na utilização de estrutura física e de recursos humanos. Certamente, pela lógica neoliberal, a execução das parcerias público-privadas demandará contrapartida financeira estatal.

A provação da PEC n. 32/2020 implicará no aprofundamento da política de cortes orçamentários no financiamento da educação pública. Particularmente para as universidades federais, ciência e tecnologia, isso agravará o quadro caótico que já vem sendo implementado, conforme destacamos na seção seguinte.

O SUBFINANCIAMENTO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS E DO COMPLEXO PÚBLICO DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA NO BRASIL (2015-2021)

Para compreendermos o financiamento da educação superior e da ciência e tecnologia é necessário estabelecer os nexos com a parcela do orçamento da União que tem sido destinada ao pagamento da dívida pública. O endividamento público se converteu em mecanismo que viabiliza a acumulação do capital, especialmente de sua fração rentista, em detrimento da ampliação de recursos às políticas sociais, necessárias à reprodução da classe trabalhadora.

Para ^{Fattorelli (2013)} a dívida pública no Brasil tem funcionado como um “sistema” que ao invés de aportar recursos ao Estado nacional, em benefício da maioria da população, tem sido utilizado como mecanismo de transferência de recursos públicos para o financiamento do setor privado, especialmente o financeiro.

A destinação de parte significativa dos recursos da União para os detentores dos títulos da dívida pública persiste como esteio do padrão de acumulação de capital no Brasil, desde o governo de Fernando Henrique Cardoso. Para ^{Paulani (2008)}, a partir de então, o Brasil transformou-se em “plataforma internacional de valorização financeira” e converteu-se em espaço no qual se tornaram possíveis os maiores ganhos do mundo na compra e venda de ativos financeiros. Para Gomes (2007), a partir do governo Fernando Henrique consolida-se definitivamente a hegemonia do capital financeiro sobre os mais importantes centros de decisão na esfera estatal (Ministério da Fazenda, Banco Central e Secretaria do Tesouro Nacional) que passam a ser ocupados por pessoas estreitamente vinculadas ao mercado financeiro. Mesmo durante os governos do Partido dos Trabalhadores (2003-2016), que procuraram compatibilizar os interesses do capital e do trabalho, a destinação de parcela importante de recursos do fundo público para os rentistas manteve-se inalterada.

De acordo com ^{Reis e Macário (2022)} a EC nº 95/2016 instituiu um novo regime fiscal e determinou o congelamento das despesas primárias (não financeiras) da União por 20 anos (2016-2036). Todas as despesas da União ficaram limitadas aos mesmos valores gastos no ano anterior, corrigidos pela inflação, mensurada pelo Índice Nacional de Preços ao consumidor Amplo (IPCA), com exceção das despesas financeiras, como é o caso da dívida pública. Henrique Meirelles, Ministro da Fazenda na ocasião, procurando justificar a necessidade de aprovação de tal Emenda, alegou que “faz-se necessária mudança de rumos nas contas públicas, para que o País consiga, com a maior brevidade possível, restabelecer a confiança na sustentabilidade dos gastos e da dívida pública” (BRASIL/MF, 2016).

O objetivo fundamental da EC nº 95/2016 é garantir, com absoluta prioridade, o pagamento das despesas com a dívida pública, em detrimento do financiamento das políticas sociais. Enquanto as despesas sociais (não financeiras) estão congeladas por 20 anos, as despesas financeiras, as despesas com a dívida pública, podem crescer sem limite. Tal emenda restringe especialmente as despesas com educação e saúde que são vinculadas à arrecadação tributária, tendo em vista que o crescimento da arrecadação tributária, na maioria dos anos, é superior à inflação. Tudo indica que nos próximos anos, em termos reais, haverá redução dos recursos públicos federais destinados às despesas vinculadas aos impostos da União, como é o caso da educação, como veremos neste artigo.

Na tabela 1 demonstram-se os montantes de recursos da União⁴ destinados à dívida pública no período de 2015 a 2021. 2015 foi o ano imediatamente anterior à aprovação da Emenda Constitucional nº 95/2016.

No período de 2015 a 2021, foram destinados, cumulativamente, R$ 10,288 trilhões para o pagamento de juros e encargos, amortização e refinanciamento da dívida pública. Tais recursos representaram, em média, 41,55% do orçamento da União, o equivalente a 17,06% do PIB. No ano de 2021 observou-se redução dos recursos destinados ao pagamento de juros, encargos e amortização da dívida. Porém, houve um substancial crescimento do refinanciamento. Em 2021 houve uma redução de 21,29% do pagamento de juros e amortização em relação ao ano de 2020: de R$ 752,768 bilhões para R$ 592,534 bilhões. Porém, o refinanciamento apresentou um crescimento de 78,75%: de R$ 826,705 bilhões para R$ 1,478 trilhão. Por meio do refinanciamento, o governo federal emite títulos da dívida, contrai nova dívida, para pagar as despesas com juros e amortização de uma dívida antiga. Refinanciamento é um dos mecanismos que produz o crescimento exponencial do montante da dívida pública brasileira.

Considerados apenas amortização, juros e encargos (excluído o refinanciamento), o governo federal destinou nada menos do que R$ 4,602 trilhões no período. Tal montante de recursos representou, em média, 18,87% das despesas orçamentárias da União, o equivalente a 7,66% do PIB.

O total de recursos destinados, cumulativamente, somente ao pagamento de amortização, juros e encargos da dívida pública de 2015 a 2021 (R$ 4,602 trilhões) representou 4,5 vezes mais que os recursos destinados pelo governo federal para a função saúde (R$ 1,015 trilhão), 5,5 vezes mais que os recursos destinados à educação (R$ 832,301 bilhões), 3,9 vezes mais que os recursos destinados para a assistência social (R$ 1,170 trilhão), 10,5 vezes mais do que os recursos destinados às universidades e aos seus hospitais (R$ 438,380 bilhões) e 85,5 vezes mais que os recursos destinados para a ciência e tecnologia (R$ 53,820 bilhões).

O pagamento da dívida pública, sem a realização da auditoria prevista na constituição federal , constitui, dentre outros, em gargalo estrutural que impede a necessária ampliação dos investimentos em políticas sociais.

FINANCIAMENTO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS (2015-2021)

As universidades federais (incluindo os hospitais universitários), no período de 2015 a 2021, receberam do governo federal, em média, 1,80% do orçamento da União, o equivalente a 0,73% do PIB (Tabela 2). Ao mesmo tempo as despesas com amortização, juros e encargos da dívida pública (excluído o refinanciamento), de acordo com a Tabela 2, representaram, em média, 18,87% das despesas orçamentárias da União, o equivalente a 7,66% do PIB.

No período de 2015 a 2021, houve restrição de 2,13% dos recursos globais destinados às universidades federais: de R$ 61,023 bilhões para R$ 59,726 bilhões. Nos anos de 2016 a 2019 ocorreu um crescimento de 5,86% de tais recursos: de R$ 61,023 bilhões em 2015 para R$ 64,602 bilhões em 2019. De 2019 a 2021 observou uma restrição de 7,55% no montante de recursos recebidos pelas universidades: de R$ 64,602 para R$ 59,726. O orçamento global das universidades liquidado em 2021 (R$ 59,726 bilhões) foi inferior aos anos anteriores.

A análise do orçamento das universidades federais de acordo com o Grupo de Natureza da Despesa, revela que nos últimos anos os recursos destinados ao custeio (Outras Despesas Correntes) e ao investimento foram sensivelmente reduzidos, conforme apresentado no Gráfico 1 a seguir.

Fonte: Câmara dos Deputados, 2022. SIOP, 2022. Elaboração deste estudo.

Gráfico 1 Evolução das Despesas da União com as universidades federais(incluídos os hospitais universitários) por Grupo de Natureza da Despesa(GND): 2015-2021 (em milhões). 

Em 2015 as universidades receberam para o custeio (Outras Despesas Correntes) de suas atividades de R$ 9,154 bilhões e em 2021 R$ 5,826 bilhões, uma redução de 36,35%. No caso dos recursos destinados aos investimentos a situação é ainda pior. Em 2015, as universidades federais receberam do governo federal R$ 997,204 milhões e em 2021 apenas R$ 132,089 milhões, uma redução de 86,75%.

Entretanto, a redução dos recursos para o custeio das universidades vem sendo observada desde o ano de 2014 e de investimentos desde 2011 (governo Dilma). Esses números revelam que, já há algum tempo, as universidades federais enfrentam sérias dificuldades para desenvolver suas atividades. Em 2013 as universidades receberam para o custeio de suas atividades de R$ 11,413 bilhões e em 2021 receberam R$ 5,826 bilhões, uma redução de 48,95%. No caso dos recursos destinados aos investimentos, em 2011, as universidades federais receberam do governo federal R$ 4,528 bilhões e em 2021 receberam apenas R$ 132,089 milhões, uma redução de 97,08%.

FINANCIAMENTO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA (2015-2021)

Quanto ao financiamento da ciência e tecnologia, apresentaremos a seguir os recursos destinados pelo governo federal, no período de 2015 a 2021, para o financiamento da função da ciência e tecnologia, para o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e para a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES).

Em relação aos recursos destinados à função ciência e tecnologia ocorreu a redução das despesas da União com essa área: de R$ 9,359 bilhões, em 2015, para R$ 5,320 bilhões, em 2021, um decréscimo de 43,15%. Em 2021 o valor liquidado foi o menor montante de recursos destinado pelo governo federal em todo o período (2015-2021).

A drástica queda de verbas para a ciência e tecnologia se iniciou em 2014, último ano do primeiro mandato de Dilma Rousseff, no bojo de uma política de ajuste fiscal. Os cortes se prolongaram e agravaram no período pós-2016. Em 2013 foram destinados para a ciência e tecnologia R$ 17,775 bilhões, em 2021 os valores liquidados não ultrapassaram R$ 5,320 bilhões, uma redução de 70,07%.

Parte dos recursos da função ciência e tecnologia são destinados ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).

O CNPq é vinculado ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação e deveriam cumprir importante papel no fomento às atividades desenvolvidas por grupos de pesquisa nas Universidades Públicas Brasileiras. Os recursos destinados ao órgão pela União em 2021 (R$ 972,702 milhões) foram menores que os valores liquidados em 2015 (R$ 2,290 bilhões), uma redução de 57,52%, conforme apresentado na Tabela 4.

É importante frisar que a partir de 2014 (Governo Dilma), verificou-se um decréscimo constante dos recursos destinados ao CNPq: em 2013, foram destinados R$ 3,495 bilhões e em 2021 R$ 972,702 milhões, um decréscimo de 72,17% em oito anos.

Como resultado da crise de subfinanciamento da educação, a CAPES tem enfrentando grave restrição orçamentária nos últimos anos.

A Capes, vinculada ao Ministério da Educação, tem como um de seus objetivos fomentar a formação de recursos humanos de alto nível no país e no exterior, por meio da concessão de bolsas de mestrado, doutorado e pós-doutorado. Deveria cumprir importante papel na formação de futuros pesquisadores. Porém, a restrição orçamentária tem praticamente inviabilizado que cumpra um papel relevante na formação da futura geração de pesquisadores no Brasil.

Os recursos destinados pela União à CAPES (Tabela 5) foram reduzidos de R$ 10,928 bilhões, em 2015, para R$ 3,317 bilhões, em 2021, uma queda de 69,65%.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Podemos afirmar que os sucessivos governos brasileiros (FHC, Lula, Dilma, Temer e Bolsonaro) implementaram políticas de ajuste neoliberais, em que as esferas pública e privada foram redefinidas no âmbito do Estado e da sociedade civil. Sob o efeito da estratégia neoliberal, desencadeou-se um processo de ampliação do espaço privado, não apenas nas atividades ligadas ao setor produtivo, mas também no campo dos direitos sociais conquistados pelas lutas da classe trabalhadora. Como consequência para o setor educacional, em especial na educação superior brasileira, observa-se um intenso processo de privatização em duas direções: a) pela expansão das instituições privadas lucrativas e sua financeirização, mediante a liberalização dos serviços educacionais, a abertura para o mercado de ações e o direcionamento dos recursos do fundo público para os empresários desse setor; b) pelo direcionamento das instituições públicas para a esfera privada, por meio do corte de recursos públicos e incentivo a parcerias público-privada e de outros mecanismos que visam a abertura dessas instituições para o mercado.

Ao analisarmos o conteúdo da PEC n. 32/2020, seja na proposta original encaminhada pelo governo ou no texto aprovado na Comissão Especial instituída na Câmara dos Deputados, identificamos que, em essência, o propósito é reduzir o papel estatal na garantia de políticas públicas e direitos sociais. Também, almeja ampliar utilização das parcerias público-privadas e a mercantilização dos serviços sociais. Em síntese, as proposições caminham no sentido de desvalorização e precarização do trabalho no setor público.

O pagamento da dívida pública, tratada como prioridade absoluta da política econômica em curso desde o governo Fernando Henrique e mantida sem nenhum questionamento em todos os governos que o sucederam, é um dos pilares do padrão de acumulação do capital no Brasil. O fundo público tem sido utilizado para viabilizar a acumulação do capital, especialmente do capital rentista, em detrimento das necessidades da maioria da população brasileira. Uma série de contrarreformas tem sido implementadas por diferentes governos para garantir a capacidade de solvência do Estado brasileiro, para garantir a transferência da riqueza socialmente produzida para alimentar a rentabilidade do capital. As universidades federais e o complexo público de ciência e tecnologia têm enfrentado cortes orçamentários desde 2014, quando a crise do capital voltou ase manifestar de forma mais aguda.

A drástica redução de recursos pode inviabilizar o funcionamento das universidades federais e do complexo público de produção e socialização do conhecimento científico no Brasil. Tal situação não será superada sem que se enfrente de maneira consequente a agenda regressiva em curso, o sistema tributário regressivo e a questão da dívida pública. É preciso vincular a defesa da universidade e do complexo público de ciência e tecnologia às grandes questões nacionais que afetam o conjunto da classe trabalhadora de modo a alterar a correlação de forças e construir um projeto de nação inspirado nas necessidades imediatas e históricas daqueles que vivem de seu próprio trabalho.